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Université Hassan II de Casablanca
Faculté des sciences juridiques,
économiques et sociales
Mohammédia
Cours
Le
droit budgétaire
TROISIEME SEMESTRE DROIT
TRONC
COMMUN
Dispensé
par :
Pr ABA NAIMA
Année universitaire
2024/2025
introduction
JE-
Définition
du concept Finances publiques
L’expression « finances publiques » désigne
à la fois les fonds relevant des diverses activités publiques et la science qui
s’y rapporte. La science des finances consiste en « l’étude des moyens par lesquels
l’Etat se procure les ressources nécessaires à la couverture des dépenses
publiques et en repartit la charge entre tous le citoyens» (G. Jèze)
Les
finances publiques ont pour objet l’étude des aspects juridiques, politiques,
et économiques des recettes et des dépenses du budget des collectivités
publiques. Elles retracent l’activité financière de l’Etat, cette activité qui
est représentée par les dépenses et les
recettes et doit satisfaire les besoins collectifs et réaliser le développement
économique et social. Partant de cette définition, la théorie financière fut
essentiellement préoccupée par l’étude des règles juridiques, administratives,
ou constitutionnelles auxquelles devraient se plier les activités financières
de l’Etat. Ces règles et procédures concernent:
Î LE L’établissement
du budget et l’exécution des dépenses et des recettes publiques
Î LE L’établissement
et le recouvrement de l’impôt;
Î LE La
gestion de l’emprunt.
Exprimée au
XIXe siècle par le baron Louis, par Léon Say et par d’autres financiers,
celle-ci manifestait par ses maximes le souci de l’État libéral de limiter au
strict minimum les tâches de l’État — donc ses dépenses —, réservant
la plus grande part des activités à l’initiative privée ; les finances
publiques devaient pour l’essentiel couvrir les frais de police, de justice,
d’armée et de diplomatie. Avant 1914, en France, les dépenses publiques ne
dépassaient pas 15 p. 100 du revenu national. Aujourd’hui, intervenant
largement dans la vie économique et sociale et exécutant de multiples tâches
d’intérêt général, toute collectivité publique engage des dépenses dont le
financement nécessite des ressources ; celles-ci sont prélevées par la
contrainte fiscale et parafiscale sur l’ensemble des ménages et entreprises,ainsi qu’a pu l’écrire Laufenberger : « Les finances publiques
apparaissent donc comme une disposition autoritaire, rarement contractuelle
(emprunts), par la collectivité organisée sur une partie plus ou moins forte du
produit national afin de réaliser des tâches dites publiques ou d’intérêt
public. »
II
Le
contenu des finances publiques
Les finances publiques
impliquent :
Î LE Des
dépenses publiques, dont l’étude permet de connaître les tâches imparties à la
collectivité publique qui les réalise : dépenses traditionnelles de pure
administration (justice, police, défense nationale, relations
diplomatiques) ; dépenses d’ordre éducatif et culturel ; dépenses
d’action économique (soutien à l’agriculture, subventions aux entreprises
déficitaires des secteurs de l’énergie et des transports, aide à l’exportation)
ou d’action sociale (santé publique, famille, logement social, chômage,
sécurité sociale).
Î LE Des
ressources publiques, dont la principale est constituée par le produit des
impôts ; l’étude du système fiscal permet de connaître le mode de
répartition de la charge collective entre les ménages et les entreprises, entre
les diverses catégories socioprofessionnelles (exploitants agricoles, salariés,
industriels, commerçants, professions libérales), entre les individus suivant
le niveau de leur revenu (progressivité des taux) ; cette répartition
permet de compléter les indications déjà fournies par l’examen des catégories
de dépenses sur les grandes options de la politique économique et sociale
poursuivie par la collectivité ;
Î LE Un
budget, dans lequel sont regroupées ces dépenses et ces ressources. Le volume
du budget d’un État rapporté au produit national donne une idée du degré
d’intervention de l’État (socialisation du système).
Î LE Une
dette publique, si l’impôt n’a pas suffi à couvrir les dépenses publiques et si
la collectivité a donc dû recourir à l’emprunt.
Î LE Un
Trésor public, qui manie l’ensemble des fonds publics et, notamment, exécute
les budgets (ressources et dépenses), gère la dette publique, intervient sur
les marchés monétaire et financier.
Les liens des finances
publiques avec les autres matières de droit public
L’étude
des finances publiques relève du droit fiscal, du droit de la comptabilité publique
(règles de gestion des fonds publics) et du droit constitutionnel : aussi
le vote du budget par le pouvoir législatif est-il l’une des conquêtes de la
démocratie ; les attributions respectives du législatif et de l’exécutif
lors de sa préparation, de son vote, de son exécution et de son contrôle
constituent un bon indice de la prépondérance de l’un ou de l’autre pouvoir.
Elle relève aussi de la science économique depuis que les collectivités
publiques interviennent jusqu’à devenir des agents financiers, économiques et
sociaux essentiels. S’agit-il, en effet, de pousser à la concentration des
entreprises ? On réduit les impôts supportés à l’occasion des fusions.Veut-on développer une région qui souffre d’un retard économique ? On
accorde détaxations et subventions aux entreprises qui s’y installent. De même,
si l’on craint une récession, on allège la charge fiscale des ménages pour les
pousser à consommer et celle des entreprises pour les inciter à investir ;
si l’inflation menace, on prend les mesures inverses, en les complétant
généralement par des restrictions de crédit.
La spécificité des finances
publiques par rapport aux finances privées
Les finances publiques se différencient
des finances privées par leur objet: les finances privées étudient la richesse
immédiatement transformable (espèces, crédit, avoir en compte ….) des acteurs
privés (ménage, entreprise) alors que les finances publiques étudient les
recettes et les dépenses de l’Etat.
De là une deuxième différence, les
finances privées sont régies par les lois de l’économie de marché, alors que
les finances publiques sont régies par une intervention de l’Etat qui
monopolise la puissance publique. De ce constat naît une troisième différence :
les finances privées sont limitées dans leurs ressources alors que l’Etat ne
l’est pas. De même que l’Etat dispose de la contrainte publique pour collecter
ses ressources ce qui fait défaut chez les privés.
Enfin une distinction essentielle doit se
faire au niveau du but : si le souci permanent des finances privées est la
satisfaction des besoins personnels (particulier et ménage) ou la maximisation
du profit (personnes morales privées), le souci majeur des finances publiques
reste la satisfaction et la réalisation de l’intérêt général et l’utilité
publique.
L’activité de la puissance publique est à
l’évidence celle d’un centre de décision établissant son programme (ou son
plan) de comportement dans la perspective d’un horizon significatif de la vie
économique. En ce sens, le budget est un programme (ou un plan) que la
spécificité de son objet, les modalités particulières de son
institutionnalisation, tout autant que l’expérience historique de son
développement, conduisent traditionnellement à qualifier de programme financier
de la puissance publique. Expression économique et financière des options du
pouvoir, le budget est l’instrument de la stratégie financière de la puissance
publique. Des lors on passera en revue le cycle budgétaire à savoir le
processus par lequel passe le budget: 1-préparation, 2-adoption, 3-exécution et
4-contrôle d’exécution.
PLAN DU COURS
Chapitre
préliminaire : les principes budgétaires
Chapitre I :
Les principes généraux du droit budgétaire
Chapitre II : Elaboration et vote de la loi de finances
Chapitre III : Exécution de
la loi de finances
Chapitre IV : Contrôle de
l’exécution de la loi de finances
CHAPITRE
PRELIMINARE : LES PRINCIPES BUDGETAIRES
Deux principes
fondamentaux sont à l’origine du droit budgétaire : le principe du
consentement à l’impôt et le principe de l’autorisation d’effectuer des
dépenses ; le second étant issu du premier. Le principe du consentement à
l’impôt est lié au processus de la formation des Etats et à l’apparition
simultanée d’un pouvoir parlementaire, sinon du régime parlementaire, son évolution a varié selon les pays.
Ainsi
en Grande Bretagne, par la Grande charte de 1215, Jean sans-Terre consent à ce
que tout impôt nouveau soit soumis à l’approbation du parlement. Le principe
est réaffirmé dans la pétition des droits de 1628 « PETITION OF
RIGHTS ».
Mais
ce n’est qu’en 1688 sous William III que la « constitution des
droits » pose le principe du renouvellement annuel du consentement à
l’impôt.
En
France, le principe avait été affirmé par Philippe Le Bel en 1314, mais il
était vite tombé en désuétude. Il faudra attendre la révolution Française de
1789 pour que la déclaration des droits de l’homme et du citoyen en son article
14 le réaffirme : « tous les citoyens ont le droit de constater par
eux-mêmes ou par leur représentants, la nécessité de la contribution publique,
de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité,
l’assiette, le recouvrement et la durée ».
Le
second principe, celui de l’autorisation d’effectuer des dépenses est liée à la
consolidation du pouvoir du parlement, il apparaît donc plus tardivement que le
premier. En grande Bretagne, le Bill of rights, prévoit cette autorisation mais
elle est limitée aux dépenses militaires.
En
France l’autorisation de dépenses est expliquée par la constitution de 1791 qui
prévoit le vote annuel des dépenses. Mais ce principe ne deviendra effectif que
sous la restauration.
C’est
à l’époque de la restauration et la monarchie de Juillet que le droit
budgétaire fait l’objet d’une systématisation, tout comme le droit
parlementaire auquel il est lié.
Ce
que le parlement s’efforce d’obtenir à travers l’édification du droit budgétaire, c’est le contrôle tant du Roi que
de l’administration et par là même tous les centres de décision.
Ainsi
pour assurer le respect des compétences financières en vue d’une bonne gestion
et d’une orthodoxie budgétaire, le droit financier imposa une discipline fondée
sur quelques règles fondamentales qualifiées de principes budgétaires. Ces
principes sont: l’unité, l’universalité, la spécialité, l’annualité et
l’équilibre. Suivant l’exemple de la France, le Maroc a consacré le respect des
quatre principes et ce en vertu des lois organiques des finances publiques de
1963, celle de 1970, celle de 1972 et enfin celle de26 décembre 1992. Ces
règles de présentation est de permettre au parlement de contrôler l’exécution
de la loi de finances.
A – L’unité
budgétaire
L’intérêt pratique de la règle de
l’unité a été présenté par G Jèze[1] :
« le budget devait être dressé de telle façon qu’il suffisait de faire
deux additions pour avoir le total des dépenses et des recettes et une
soustraction de ces deux totaux pour savoir s’il était en équilibre, en
excédent ou en déficit ». Ce principe signifie qu’un seul document
doit retracer les dépenses et les recettes. L’objectif est de présenter une vue
d’ensemble claire de la situation financière, ce qui permet de faciliter le
contrôle parlementaire. Toute fois l’émergence de services industriels ou
commerciaux, qui doivent êtres rentables, rend nécessaire leur isolement dans
des budgets distincts, ce qui permet de mieux apprécier leur rentabilité ;
d’ou les exceptions. Il existe en effet des budgets autonomes, des budgets
annexes et des comptes spéciaux du Trésor.
B-
L’annualité budgétaire
Cette
règle signifie que l’autorisation d’engager des dépenses et de percevoir des
ressources humaines ne vaut que pour une année. Passé ce délai, il n’est plus
possible d’engager une dépense ni de percevoir une recette si une nouvelle loi
de finances ne vient donner une nouvelle autorisation.la loi organique art
3stipule dans ce sens que « L’année budgétaire commence le 1er
janvier et se termine le 31 décembre de la même année ».
L’annualité
signifie donc l’obligation faite au gouvernement d’obtenir chaque année pour la
durée d’un an appelé « exercice » l’autorisation d’effectuer les
dépenses et de percevoir les recettes. Cela implique en principe que les
crédits non utilisés doivent être annulés. Ce principe est justifié par des
raisons politiques et financières
Sur le
plan politique : le régime parlementaire accorde au parlement un droit de
contrôle du budget, pour pouvoir s’exercer convenablement ce contrôle doit être
exercé régulièrement, ce cadre annuel
parait adapté.
Sur le
plan économico-financier : le budget s‘inscrit dans un
contexte économique qu’il contribue à modifier. Il est difficile de prévoir;
les recettes et les dépenses couvrant une période trop longue ; les
précisions pourraient êtres trop imprécises.
Sur le
plan technique : une gestion rigoureuse des finances publiques
nécessite la détermination du point de départ de l’année budgétaire. La plupart
des pays font coïncider l’année budgétaire avec l’année civile et choisissent
comme point de départ de l’année budgétaire le 1er janvier (ex
France, Allemagne, Maroc..), d’autres pays optent pour le 1er avril
tels que la Grande Bretagne, la Canada, le Japon ; aux Etats-Unis, c’est le 1er octobre
qui est choisi.
La règle
de l’annualité présente cependant un certain nombre d’inconvénients. Cette
division annuelle est artificielle. Certains équipements importants
s’échelonnent sur plus d’une année. Les cycles économiques ne sont pas annuels.
Dès lors que le budget est un outil d’intervention en matière économique, il
est nécessaire de prévoir une programmation budgétaire pluriannuelle. C’est
pourquoi cette règle de l’annualité a été assouplie.
Pour le
rattachement des opérations budgétaires à l’année budgétaire, il existe deux
techniques de gérer les recettes et les dépenses d’une année budgétaire :
— Le
système de l’exercice qui consiste à rattacher à l’année des recettes
et toutes les dépenses qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette
année même s’ils sont effectivement consommés après l’expiration de l’année
d’autorisation. Ce système présente plusieurs inconvénients du point de vue de
gestion ; car la clôture de l’exercice ne peut être déterminée de façon précise
à cause des retards dans la consommation des dotations budgétaires.
— le
système de gestion : ce système consiste à rattacher les dépenses et
les recettes à l’année budgétaire au cours de laquelle elles ont été
effectivement et matériellement payées et encaissées, sans qu’il soit tenu
compte de la loi de finances qui les a autorisés. Ce système présente
l’avantage de la simplicité ; il permet la clôture des comptes crédits
très vite après la fin de l’année en cours sans prendre en considération les
opérations en cours non clôturées.
Mais il
présente un inconvénient non négligeable : la comparaison entre les prévisions
de la loi de finances et son exécution et faussée, puisque certaines opérations
seront rattachées juridiquement à d’autre loi de finances.
**Les
dérogations aux principes ; sont les autorisations de programme, les lois
de programmes et les reports de crédits.
UNE- Le principe de l’universalité budgétaire:
Signifie
que non seulement les dépenses et les recettes doivent figurer dans un seul
document mais ce dernier doit contenir toutes les dépenses et toutes les
recettes. L’art 8 de la loi organique
dispose à cet égard que « Il est fait recette du montant intégral des
produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses, l’ensemble des
recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses.
Toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées au
budget général.
Cette
règle a deux conséquences:
– D’abord,
l’intégralité des recettes et des dépenses doit figurer au budget, ce qui
interdit une compensation entre les recettes et les dépenses;
–
Ensuite, cette règle interdit l’affectation d’une recette à une dépense
particulière.
Il en
résulte deux règles importantes et très proches:
La règle
dite du produit brut ou la non-compensation qui veut que les dépenses et
les recettes figurent dans leur montant intégral. Elle prohibe les contractions
entre les recettes et les dépenses, qui conduiraient à ne faire figurer dans le
budget que les soldes de compensation.
La
non-affectation: il n’est pas possible d’affecter une recette particulière
à telle dépense particulière. L’ensemble des impôts est destiné à financer
l’ensemble des dépenses. Cette règle permet la solidarité financière entre les
différents services de l’Etat.
Ce
principe de l’universalité budgétaire comporte des dérogations. Ainsi l’art 8
de la loi organique dispose que « Toutefois, certaines recettes
peuvent être affectées à certaines dépenses dans le cadre des budgets des
services de l’Etat gérés de manière autonome, des comptes spéciaux du Trésor ou
de procédures comptables particulières telles que prévues aux articles 34 et 35
ci-dessous.… »
Il y a aussi par exemple: les fonds de concours : cette affectation peut
se faire à l’intérieur même du budget ; il s’agit des subventions, des
dons qui sont portés en recette au budget pour concourir à certaines dépenses
publiques. Les budgets annexes, et les affectations à un fond spécial du
trésor.
B-
La spécialité des crédits
Cette
règle concerne la présentation, mais surtout l’exécution des dépenses
publiques. Les autorisations relatives aux dépenses sont spécialisées,
c’est-à-dire que les crédits ne peuvent être utilisés que pour une catégorie
précise de dépenses. les crédits ouverts par la loi de finances sont affectés
à une dépense déterminée, en vertu de ces dispositions les crédits sont
spécialisés par partie, par titre et par chapitre. Les chapitres sont
subdivisés programmes, projets ou actions (art 39/40/41 de la LOF).
L’autorisation
d’un crédit ne porte pas seulement sur un montant mais également sur un objet.
Il n’est pas possible d’utiliser des crédits ou surplus de crédits pour un
objet différent. Cependant, des assouplissements ont été apportés. Il est
parfois possible au pouvoir réglementaire de virer (changer d’objet) ou
de transférer des crédits (changer de destinataire).
C-
Le principe de sincérité
C’est le dernier principe qui a été
intégré par la LOF, Selon l’art 10 de la
LOF « Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des
ressources et des charges de l’État. La sincérité des ressources et des charges
s’apprécie compte tenu des informations disponibles au moment de leur
établissement et des prévisions qui peuvent en découler.
Le mot de sincérité est largement emprunté
au droit des sociétés, qui conduit à apprécier la sincérité des comptes –
sanctionnée au plan pénal. La Cour des comptes statue sur la « régularité et la
sincérité des comptes des entreprises publiques » ainsi que « sur l’image
fidèle du patrimoine et de la situation financière et du résultat » de ces
entreprises. Le terme même provient donc de l’univers des sociétés et n’est
apparu que récemment en droit budgétaire.
le principe de sincérité budgétaire
connaît trois degrés d’exignece :
– S’agissant des prévisions de recettes et
de dépenses des lois de finances, il implique que les données soumises au Parlement
soient raisonnables et ne marquent pas de volonté de dissimulation de la part
du Gouvernement. Mais c’est à ceux qui invoquent une telle
volonté qu’incombe la charge de la preuve, qui peut, s’appuyer sur des
déclarations publiques, des notes de conjoncture, etc.
– S’agissant des procédures d’affectation
des recettes ou des
opérations financières, s’ajoute sans doute l’absence de détournement de
l’objet de ces procédures, qui peuvent par exemple avoir pour finalité réelle
de minorer le déficit budgétaire ;
– Enfin, la sincérité impose en outre une
“vérité des comptes” ex post, s’agissant des lois de règlement.
F- L’équilibre budgétaire
Un budget
est toujours en équilibre sinon cela signifierait que certaines dépenses ne
seront pas payées, ce qui entamerait la confiance des créanciers de l’Etat.
Lorsqu’un budget est en déficit, cela veut dire que le recours à d’autres
ressources que les ressources ordinaires pour financer le déficit est
nécessaire. En d’autres termes, cela signifie qu’il faudra recourir notamment à
l’emprunt parce que les recettes fiscales ne suffisent pas. Le problème du
déficit ne s’analyse pas comme une absence de financement mais plutôt comme un
problème de modalités de financement.
Si la recherche de l’équilibre budgétaire s’impose
toujours à l’Etat, un déficit temporaire n’est pas automatiquement condamnable.
Bien au contraire, l’équilibre budgétaire conçu selon le mode traditionnel qui
devient contestable, car il donne une forte impression de saine gestion, or
elle est trompeuse. Elle est également insuffisante, puisqu’elle met l’accent
sur un ajustement d’ordre comptable et méconnaît les conditions générales de
l’équilibre économique. La politique
d’équilibre budgétaire fait ainsi place à la politique d’équilibre économique
et financier. La notion d’équilibre n’est pas rejetée, elle est simplement
élargie.
De ce fait, dans une certaine conjoncture économique,
l’équilibre budgétaire peut avoir des effets désirés, mais dans un autre cas,
c’est au contraire le déséquilibre qui constitue le moyen le plus rationnel
d’atteindre le but fixé. Ce déséquilibre peut se traduire par le recours au
déficit systématique ou au budget cyclique.
CHAPITRE I : LES PRINCIPES GENERAUX
DU DROIT BUDGETAIRE
La loi de finances
détermine l’ensemble des charges et des ressources de l’Etat. Le budget de
l’Etat est l’aspect comptable de la loi de finances. Il donne le détail des
autorisations données globalement dans la Loi de Finances. Le budget de l’Etat
comporte trois catégories de compte: le budget général, les budgets annexes et
les comptes spéciaux du Trésor.
SI- De la loi de finances
ou les lois de finances
$1. Budget et loi de
finances
UNE.
Définition
1- Définition du budget
Le vocable Budget
est un mot anglais qui désigne la pochette qui contenait les documents
budgétaires. Le budget désigna par la suite tous les documents contenants les
dépenses et les recettes de l’Etat. La 1ere définition proposée du budget
remonte à l’art 5 du décret français du 31 mai 1862, reproduite par le dahir du
6 aout 1958, portant règlement de la comptabilité publique du Maroc et qui
stipule que « le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées
les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat et des autres services que la
loi assujettit aux mêmes règles ».
Le budget était conçu comme un acte de
prévision et d’autorisation. C’est un acte de prévision dans le sens ou il
était une évaluation à priori des recettes et des dépenses de l’année à venir.
C’est un acte d’autorisation dans le sens ou il était une décision du parlement
donnant au gouvernement le pouvoir de percevoir les recettes et d’effectuer les
dépenses publiques.
La confection
technique du budget en a fait ainsi :
-un acte
législatif qui autorise la perception des recettes et l’engagement des
dépenses ;
-un acte
prévisionnel à caractère approximatif étant donné les fluctuations
économiques ;
-un acte limité
dans le temps (année)
-un document qui
constate les dépenses et les recettes de l’Etat ;
-un moyen
fondamental d’exécution de la politique de l’Etat.
L’interventionnisme
de l’état dans la politique économique a provoqué un changement dans la
conception du budget on parle plus de loi de finance que de budget.
2.
Définition de la loi de finances
L’évolution du
rôle des finances publiques en a fait un instrument essentiel d’intervention
économique et sociale, et a eu des conséquences sur les instruments juridiques.
Ainsi, la notion de loi de finances avait pris le pas sur la traditionnelle
notion de budget.
Longtemps
confondue avec le budget dont elle était la forme juridique, la loi de finances
est devenue un instrument essentiel de la conduite de l’Etat. À l’origine, le
budget était la mention centrale des finances publiques. Cette notion n’occupe
plus aujourd’hui qu’une place discrète. Les données générales de l’équilibre
financier incombent désormais à la loi de finances.
Cette évolution
apparaît entre la définition donnée par le décret français du 31 mai 1862 selon
lequel : « le budget est l’acte par lequel sont prévus et autorisées les recettes
et les dépenses annuelles de l’Etat où des autres services que les lois
assujettissent aux mêmes règles », et la définition contenue dans l’ordonnance
du 2 janvier 1959, dans l’article 16 dispose : « le budget est constitué par
l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les
ressources et toutes les charges permanentes de l’Etat ».
Actuellement l’accent
est surtout mis sur la notion des lois de finances qui « déterminent la nature,
le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’état, contenu
d’un équilibre économique et financier qu’elle définissent »
C’est donc la loi
de finances qui constitue actuellement le document fondamental, le budget étant
plus une notion comptable. La loi de finances comprend à côté du budget de
l’Etat, les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor. La loi de
finances est une loi au sens formel et non matériel. Elle a un caractère
impératif et directement exécutoire. Elle impose à l’ensemble des services
publics qui doivent strictement en respecter l’objet, la durée et pour les
dépenses publiques le montant.
Elle comporte de
nombreuses dispositions économiques, sociales et financières qui intéressent
l’Etat mais aussi d’autres collectivités publiques ; elle recouvre l’ensemble
de la vie économique de la nation.
La loi de finances
est accompagnée d’un ensemble de documents qui décrivent et prévoient la
politique économique et financière de l’Etat et définissent les grands
équilibres. Ceci traduit la profonde solidarité qui lie les finances et
l’économie.
C’est l’instrument
le plus important mis à la disposition du Gouvernement pour atteindre les
objectifs de développement du pays. Il constitue une traduction fidèle des
orientations des pouvoirs publics et reflète :
* la politique
économique et sociale du pays ;
*les priorités
arrêtés au regard des financements mobilisés ;
*l’effort financier consenti par l’Etat dans la gestion des affaires
publiques et l’exécution des politiques sectorielles. L’art 1 de la loi
organique relative à la loi des finances
de 1992 stipule que « la
loi de finances prévoit, évalue, énonce et autorisé pour chaque année
budgétaire l’ensemble des ressources et des charges de l’état, dans les limites
d’un équilibre économique et financier qu’elle définit ».
L’établissement
de la loi de finances, en ce qui concerne la détermination des ressources et
des dépenses d’une année, se base donc sur 3 éléments :
*La
prévision ;
*L’évaluation
;
*L’autorisation.
Le
budget[2]
dans sa nouvelle conception renvoie directement à des données budgétaires
chiffrées. Cependant, derrière ces chiffres, le budget représente une
traduction financière de l’exécution annuelle des politiques socio-économiques à
travers :
-la
prise en compte du principe de l’équité en matière d’accès aux services publics
entre hommes, femmes et enfants,
-l’effort
particulier consenti en faveur des couches sociales défavorisées.
B- Les différentes catégories de
lois de finances
Il existe
trois catégories de loi de finances: la loi de finances de l’année, les lois de
finances rectificatives et la loi de finances de règlement.
a. La loi de finances de l’année ou
loi de finances initiale
«La loi de finances de l’année prévoit,
évalue, énonce et autorise, pour chaque année budgétaire, l’ensemble des
ressources-et des charges de l’Etat, par référence à la programmation
budgétaire prévue à l’article 5 ci-dessous. L’année budgétaire commence le 1er
janvier et se termine le 31 décembre de la même année. C’est dans cette loi que
l’on trouve les principales modifications apportées chaque année à la
législation fiscale ainsi que les autorisations budgétaires accordées aux
différents ministères pour l’année à venir.
b. Les lois de finances
rectificatives
Seules
des lois de finances rectificatives peuvent en cours , d’année modifier les
dispositions de la loi de finances de l’année (art 4). Elles ont
pour objet de modifier en cours d’année les prévisions et les autorisations
effectuées dans la loi de finances initiale. Car même si elle est bien
élaborée, la loi de finances de l’année ne peut pas toujours tout prévoir.
C’est la raison pour laquelle on envisageait la possibilité de la compléter, de
la corriger par une ou plusieurs lois de finances dites rectificatives. En
effet selon l’article 4 de la loi organique de finances : seules les lois de
finances dites rectificatives peuvent, en cours d’année, modifier les
dispositions de la loi de finances de l’année. Le contenu d’une loi de
finance rectificative est dans sa nature et dans sa présentation, identique à
celui d’une loi de finances de l’année. La loi de finances rectificative peut
comporter des crédits nouveaux, et aussi contenir des dispositions de politique
économique, pris à la lumière de nouvelles données.
c. La loi de règlement
Elle a pour objet de constater et
contrôler l’application qui a été faite de la loi de finances initiale et de ou
des lois de finances rectificatives. la loi organique des finances qui stipule
qu’une loi dite de règlement : « constate le montant définitif des encaissements
des recettes et d’ordonnancement des dépenses se rapportant à une même année
budgétaire et avec le compte de résultat de l’année ».
Le projet
de loi de règlement doit être déposé sur le bureau de l’une des deux chambres
du parlement, au plus tard, à la fin de la deuxième année budgétaire qui suit
l’année d’exécution de la loi finances. Il est accompagné d’un rapport de la
cour des comptes sur l’exécution de la loi de finances et de la déclaration
générale de conformité entre les comptes individuels comptables et le compte
générale du royaume.
La loi de
règlement englobe l’ensemble des opérations financières de l’Etat (profit et
perte de la gestion). Elle permet de vérifier la conformité de ses résultats
aux autorisations parlementaires. Elles constatent les résultats comparables de
l’exécution de finances, les ouvertures et les dépassements de crédit, le
projet de loi de règlement est préparé par le gouvernement qu’il adresse à la
cour des comptes.
$II. Rôle, structure et composantes de la loi de
finances
JE-
La
structure et les composantes de la loi de finances
UNE-
La structure de la loi de finances
La loi de finances se divise en deux grandes parties :
|
Première partie
Elle arrête les données générales
de l’équilibre financier
|
Deuxième partie
Les données chiffrées
|
|
–
–
–
–
Le tableau
–
|
Ventilation des charges de l’état :
-Par chapitre pour les dépenses du budget
général ;
– par
– et par
|
Les
dépenses du budget général sont groupées sous trois titres:
Titre
1 : dépenses de fonctionnement;
Titre
II : dépenses d’investissement;
Titre
III : dépenses relatives au service de la dette publique.
Les
dépenses du budget général sont présentées, à l’intérieur des titres, par
chapitres, subdivisés en programmes, régions et projets ou actions
Les
dépenses des services de l’Etat gérés de manière autonomes sont présentées, à
l’intérieur de chaque chapitre, dans un programme et, le cas échéant, dans des
programmes subdivisés en régions et projets ou actions.
Les
dépenses des comptes d’affectation spéciale sont présentées dans un programme
et, le cas échéant, dans des programmes subdivisés en régions et projets ou
actions.
Pour
chaque département ministériel ou institution, il est prévu, en ce qui concerne
les dépenses de fonctionnement, un chapitre pour le personnel et un chapitre
pour le matériel et les dépenses diverses. Il est prévu pour les dépenses
d’investissement un chapitre par département ministériel ou institution.
B-
Les composantes d la loi de finances
Conformément
au principe de spécialité la nomenclature de la loi de finance est repartie
selon une répartition prévue par la loi organique des finances 2015 est
dorénavant composée des éléments suivants à savoir : Le programme, le
projet ou l’action, en plus des budgets traditionnels qui existaient auparavant(les
services gérés de manière autonomes, les comptes spéciaux du trésor…)
1- Le programme
Un programme est un ensemble cohérent de projets ou actions relevant d’un
même département ministériel ou d’une même institution et auquel sont associés
des objectifs définis en fonction des finalités d’intérêt général ainsi que des
indicateurs chiffrés permettant de mesurer les résultats escomptés et faisant
l’objet d’une évaluation qui vise à s’assurer des conditions d’efficacité,
d’efficience et de qualité liées aux réalisations.
Un responsable par programme, désigné au sein de chaque département
ministériel ou institution, est chargé de définir les objectifs et indicateurs
dudit programme et d’assurer le suivi de sa mise en œuvre.
Les objectifs d’un programme et les indicateurs y afférents sont repris
dans le projet de performance élaboré par le département ministériel ou
l’institution concerné.
Ledit projet de performance est présenté à la commission parlementaire
concernée, en accompagnement du projet du budget dudit département ministériel
ou institution.
Les crédits afférents à un programme sont répartis, selon le cas, à
l’intérieur:
– des chapitres relatifs au budget du département ministériel ou
institution concerné;
– des chapitres relatifs aux
services de l’Etat gérés de manière autonome rattachés au département
ministériel ou institution concerné;
– des comptes d’affectation spéciale rattachés au département ministériel
ou institution concerné.
2- Un projet ou une action
Un projet ou une action est un ensemble délimité d’activités et
d’opérations entreprises dans le but de répondre à un ensemble de besoins
définis. Les crédits afférents à un projet ou à une action d’un même programme
sont répartis, selon le cas, à l’intérieur: – des chapitres relatifs au budget
du département ministériel ou institution concerné; – des chapitres relatifs
aux services de l’Etat gérés de manière autonome rattachés au département
ministériel ou institution concerné; – des comptes d’affectation spéciale
rattachés au département ministériel ou institution concerné.
Un projet ou une action est décliné en lignes budgétaires qui renseignent
sur la nature économique des dépenses afférentes aux activités et opérations
entreprises.
La déclinaison des projets ou actions en lignes est présentée dans le
projet de loi de règlement de la loi de finances soumis au Parlement.
3- Les services de l’Etat gérés de manière
autonome
Constituent des services de l’Etat gérés de manière autonome, les
services de l’Etat, non dotés de la personnalité morale, dont certaines
dépenses, sont couvertes par des ressources propres.
L’activité de ces services doit tendre essentiellement à produire des
biens ou à rendre des services donnant lieu à rémunération.
Les services de l’Etat gérés de manière autonome sont créés par la loi de
finances.
Cette
loi prévoit les recettes de ces services et fixe le montant maximum des
dépenses qui peuvent être imputées sur les budgets desdits services.
La
création d’un service de l’Etat géré de manière autonome est conditionnée par
la justification de l’existence de ressources propres provenant de la
rémunération de biens ou de services rendus. Les ressources propres doivent
représenter,
à
compter de la 3cmc année budgétaire suivant la création desdits services, au
moins trente pour cent (30%) de l’ensemble de leurs ressources autorisées au
titre de la loi de finances de ladite année, et ce pour les services de l’Etat
gérés de manière autonome créés à partir du 1er janvier 2016.
Les
services de L’Etat gérés de manière autonome qui ne répondent pas à cette
condition sont supprimés par la loi de finances suivante.
4- Des comptes spéciaux du Trésor
Les comptes spéciaux du Trésor ont pour objet :
– soit de décrire des opérations
qui, en raison de leur spécialisation ou d’un lien de cause à effet réciproque
entre la recette et la dépense, ne peuvent être commodément incluses dans le
cadre du budget général ;
-soit de décrire des opérations en conservant leur spécificité et en
assurant leur continuité d’une année budgétaire sur l’autre;
– soit de garder trace, sans distinction d’année budgétaire, d’opérations
qui se poursuivent pendant plus d’une année.
-Ces opérations comptables sont liées à l’application d’une législation,
d’une réglementation ou d’obligations contractuelles de l’Etat, précédant la
création du compte.
Les comptes spéciaux du Trésor comprennent les catégories suivantes:
a- les comptes d’affectation spéciale qui retracent les recettes
affectées au financement d’une catégorie déterminée de dépenses et l’emploi
donné à ces recettes. Ces comptes sont alimentés par le produit de taxes, de
ressources affectées et, le cas échéant, de versements du budget général.
Des versements peuvent être effectués, en cours d’année budgétaire, au
profit du budget général à partir d’un compte d’affectation spéciale.
Les ressources des comptes d’affectation spéciale provenant du produit
des taxes et/ou des recettes qui leur sont affectées doivent représenter, à
compter de la 3ème année budgétaire suivant la création desdits comptes, au
moins quarante pour cent (40%) de l’ensemble de leurs ressources autorisées au
titre de la loi de finances de ladite année, et ce pour les comptes
d’affectation spéciale créés à partir du 1er janvier 2016. Les comptes
d’affectation spéciale qui ne répondent pas à cette condition sont supprimés
par la loi de finances suivante;
b-Ies
comptes d’adhésion aux organismes internationaux qui décrivent les versements
et les remboursements au titre de la participation du Maroc aux organismes
internationaux.
c – les comptes de financement qui décrivent
les versements sous forme de prêts de durée supérieure à 2 ans, ou d’avances
remboursables de durée inférieure ou égale à 2 ans, effectués par l’Etat sur
les ressources du Trésor et accordés pour des raisons d’intérêt public. Ces
prêts et avances sont productifs d’intérêts;
d-
Ies comptes d’opérations monétaires qui décrivent les mouvements de fonds
d’origine monétaire. Le découvert des comptes d’opérations monétaires est
limité par la loi de finances de l’année. La tenue de ces comptes est assurée
de manière à faire ressortir les résultats définitifs;
e- les comptes de dépenses sur dotation qui
retracent des opérations relatives à une catégorie spéciale de dépenses dont le
financement est assuré par des dotations du budget général.
II
. le contenu de la loi de finances
Le budget
se compose de deux éléments fortement dépendants l’un de l’autre :
Les recettes
(ce qui sera encaissé) et les dépenses (ce qui sera dépensé).
La
relation entre ces deux éléments résulte du fait que les ressources dégagées
par les recettes serviront à financer les dépenses prévues ; les recettes
sont évaluées en fonction de la conjoncture économique du pays et de ses
perspectives de développement et plus précisément à partir du taux de
croissance prévu.h
UNE- Les ressources
Les ressources
du budget général sont présentées en chapitres subdivisés, s’il y a lieu, par
service et par nature de recettes. Les ressources des services de l’Etat gérés
de manière autonome sont présentées par service groupés selon les départements
ministériels ou institutions auxquels ils sont rattachés. Les ressources des
comptes spéciaux du Trésor sont présentées à l’intérieur de chaque catégorie
par compte spécial du Trésor
Les ressources
de l’Etat comprennent:
– les impôts et taxes;
– le produit des
amendes;
– les rémunérations de services rendus et les
redevances;
– les fonds de
concours, dons et legs; – les revenus du domaine de l’Etat;
– le produit de cession des biens meubles et
immeubles;
B-
Les charges de
l’Etat
Les
dépenses se divisent, pour le budget général, en trois catégories[3] :
– les dépenses du budget général;
– les dépenses des budgets des services de
l’Etat gérés de manière autonome;
– les dépenses des comptes spéciaux du Trésor.
|
Les dépenses
de
|
Les
d’investissement
|
Les
|
|
Elles
*les
*les
et de
fonctionnement
publics
*les
l’intervention
en
économique,
*les
communes,
de la
* les
|
Les dépenses d’investissement sont destinées
la préservation,
la reconstitution ou
L’accroissement du patrimoine national.
|
Elles
dépenses
et
dépenses
aux
de la
long
En vue de
|
La
recherche d’un équilibre entre les charges et les ressources constitue une
préoccupation essentielle lors de l’élaboration du budget en raison de la
rareté des ressources et de la croissance continue des besoins et de la
nécessité d’assurer un cadre macro-économique soutenable pour le développement
économique et social du pays.
Lorsque
les dépenses excèdent les ressources, le budget se trouve en situation de
déficit amenant ainsi l’Etat à recourir à l’endettement dans la limite d’un
niveau soutenable.
Le budget
de l’Etat est structuré autours de quatre composantes : Budget Général, Budgets annexes, Budgets
des Services de l’Etat Gérés de Manière
Autonome (SEGMA) et les Comptes Spéciaux du Trésor (CST).
SII- Le cadre général de la loi de finances et
de la reforme de la loi organique
$I-
le cadre général de rédaction de la loi de finances
A. la mission
remplie par le budgetou laloi de finances
* Le rôle du budget revêt une triple dimension :
*Financière ;
*Economique ;
*Social.
Le budget doit en même temps
garantir :
u
L’équilibre entre
recettes et dépenses
u
Un développement
économique durable soutenu respectant les équilibres
Fondamentaux ;
u
Une répartition
solidaire, des revenus et des richesses, à même de réduire les
Inégalités sociales et spatiales.
Le défi du budget consiste en la satisfaction optimale
des besoins, au regard des ressources disponibles.
La nature de ces
missions et de ces défis économique, social et financier rend délicate,
difficile et complexe l’opération de répartition des dépenses fiscales et
d’allocation des ressources dans le cadre du budget annuel ce qui nécessite la
mise en place d’une stratégie aussi bien au niveau de la politique économique
et social qu’au niveau sectoriel.
B.
Quel est le cadre macroéconomique pour l’établissement du budget
Le budget est établi conformément à un cadre
macroéconomique qui repose sur deux principaux éléments :
Elément 1 :
Conjoncture économique nationale et Environnement international
Elément 2 : Situation actuelle :
L’élaboration du
budget prend en compte les prévisions économiques et les hypothèses y afférentes,
notamment :
l Les taux de
croissance économique (international, régional…) ;
l La situation des
marchés internationaux ainsi que les cours des matières premières (pétrole,
phosphate…) ;
l Les réformes
économiques structurelles envisagées ;
l L’épargne ;
l L’investissement
;
l’inflation ;
l La campagne
agricole ;
l La balance des
paiements et la balance commerciale ;
l Le déficit
budgétaire ;
l La dette
publique…
Ce cadre général résume les principales contraintes à prendre
en compte lors de l’élaboration du budget.
C.
la relation entre le budget et la planification
Le budget traduit
les choix politiques et les priorités économiques et sociales du Gouvernement à
travers l’allocation des ressources budgétaires. Par conséquent, le
budget représente
le principal instrument de concrétisation de ces choix et priorités au cours
d’une année budgétaire donnée.
Ces choix et
priorités sont consacrés dans le cadre du Plan de Développement Economique et
Social lequel comprend des plans sectoriels et régionaux qui à leur tour se
composent de programmes et de projets généralement établis à moyen terme (5
ans). Afin que la croissance économique induise un développement social et
humain équitable, il est nécessaire d’assurer à travers des politiques
publiques, une répartition équitable et juste des richesses issues
de ladite croissance en tenant compte des besoins différenciés
de la population.
Ainsi, le budget
de l’Etat doit refléter les principes d’équité et de justice sociale et doit,
obligatoirement, avoir comme cadre de référence une stratégie de développement
économique et social, qui respecte ces mêmes principes au même titre que les
politiques sectorielles et régionales ainsi que l’ensemble des programmes et
des projets y afférents.
D.
Le cadre juridique de la loi de finances
Le budget
trouve son fondement dans deux textes fondamentaux:
Ø
La
Constitution :
Article 50 : “Le parlement vote la loi de finances dans des conditions
prévues par une loi organique”.
Article 51 : ” les propositions et
amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables
lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi de
finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou
l’aggravation d’une charge publique”.
Ø La
loi Organique relative à la loi de Finances
La loi organique relative à la loi de finances fixe :
– l’objet et le contenu de la loi de finances ;
– ses règles de présentation ;
– les modalités de son examen et de son vote ;
– les règles pour son exécution et son
règlement.
§II–
Raisons de la réforme de la loi organique des finances
Cette réforme,
s’inscrit dans un contexte international marqué par l’engagement des divers
pays précurseurs à la réforme de leur système des finances publiques et son
orientation vers la logique axée sur les résultats, constitue un couronnement
au processus des réformes budgétaires menées depuis plusieurs années, et ce,
sans refonte de la loi organique des finances de 1998.
I-
Les
objectifs stratégiques et les propositions de réforme
D-
Les
objectifs stratégiques
L’adaptation aux
nouvelles dispositions constitutionnelles dans le domaine des finances et son
accompagnement de la nouvelle dynamique de la régionalisation avancée;
Le renforcement
du rôle de la loi de finances comme principal outil de mise en œuvre des
politiques publiques et des stratégies sectorielles afin d’assurer le
développement économique et social durable et la répartition équitable des
fruits de la croissance tout en conservant l’équilibre financier du pays ;
Le renforcement
de l’efficacité, l’efficience et la cohérence des politiques publiques,
l’amélioration de la qualité du service public fourni au citoyen et la maitrise
de la dépense y afférente, ainsi que la responsabilisation des gestionnaires en
ce qui concerne la réalisation d’objectifs justifiant les moyens financiers
affectés ;
L’amélioration
de l’équilibre financier, le renforcement de la transparence des finances
publiques et la simplification de la lisibilité budgétaire
L’accroissement
du rôle du parlement dans le contrôle financier, dans l’évaluation des
politiques publiques et dans l’amélioration de la qualité du débat budgétaire.
ET- Les principaux objectifs de réforme de la LOLF
Ces objectifs concernent les trois axes suivants :
Le renforcement de la performance de la gestion publique ;
– Le renforcement des principes et règles financiers et
l’approfondissement de la transparence des finances publiques ;
– L’accroissement du contrôle parlementaire sur les finances publiques.
* Le
renforcement de la performance de la gestion publique
la loi organique relative à la loi de finances vise d’élaborer la loi de
finances en référence à une programmation triennale glissante actualisée
annuellement, et ce, afin de renforcer le cadre de gestion des finances
publiques et d’améliorer la cohérence entre les stratégies sectorielles tout en
préservant l’équilibre financier de l’Etat.
La loi propose
également de se baser sur le principe d’objectifs et de résultats dans la
gestion des finances publiques, ce qui exige la réforme de la nomenclature
budgétaire pour passer d’une approche normative des dépenses à une présentation
par programme et projet/action, tout en évoquant la dimension régionale.
*Le renforcement des principes et
règles financiers et de la transparence des finances publiques
Pour renforcer
la transparence budgétaire, la loi a introduit
de manière explicite le principe de sincérité budgétaire en vue de
conforter la pertinence des hypothèses qui président à la préparation de la loi
de finances, confirmer la qualité des prévisions de ressources et de charges
compte tenu des informations disponibles au moment de leur établissement, et
confirmer l’engagement de procéder à la présentation de lois de finances
rectificatives en cas de modifications significatives des priorités et
hypothèses de la loi de finances.
En outre, la
comptabilité budgétaire sera enrichie par
l’institution de la comptabilité d’exercice et de la comptabilité
d’analyse des coûts en vue de suivre le coût global des services publics et des
efforts menés pour la maîtrise de l’ensemble des dépenses y afférentes, et ce,
en parfait respect du principe de sincérité.
La loi prévois
de réduire le nombre de catégories des Comptes Spéciaux du Trésor, de
rationaliser la création et la gestion des Services de l’Etat Gérés de Manière
Autonome et des Comptes Spéciaux du Trésor ainsi que de renforcer la
transparence dans la gestion du patrimoine de l’Etat.
Elle établie de
nouvelles règles financières pour renforcer l’équilibre financier et améliorer
la transparence budgétaire, dans la mesure où il propose de conférer le
caractère limitatif aux crédits de personnel, d’interdire d’inscrire les
dépenses de fonctionnement ou personnel au niveau du chapitre d’investissement,
d’interdire de procéder au report des crédits d’investissement et d’orienter la
dette publique vers le financement de l’investissement.
*L’accroissement du contrôle
parlementaire au niveau des finances publiques
La LOLF œuvre à
renforcer le rôle du parlement dans le débat budgétaire à travers
l’enrichissement des informations communiquées par le gouvernement, le
réaménagement du calendrier de la préparation des lois de finances, la révision
des modalités de vote de la loi de
finances, ainsi que la clarification du droit d’amendement et de la
notion de charge publique.
Dans ce cadre,
La lolf associe le parlement dès les
premières étapes de préparation du
projet de loi de finances et de mettre à sa disposition des données
précises et de qualité afin de lui permettre d’exercer son rôle de contrôle des
politiques publiques et des conditions de leur mise en œuvre.
La lolf
réaménage le calendrier d’examen et de vote du projet de loi de finances à
travers l’introduction d’une phase de préparation du cadre de programmation
pluriannuelle de référence dans lequel la loi de finances doit s’inscrire ainsi
qu’une phase de concertation avec le Parlement avant la fin du mois de juillet
pour discuter des grandes orientations et du cadre général qui sous-tendent le
projet de loi de finances, notamment le contexte international, l’évolution de
l’économie nationale, ainsi que l’exécution de la loi de finances de l’année en
cours et la programmation triennale globale de l’Etat qui fera l’objet d’un
rapport préparé par le gouvernement et pouvant être discuté au Parlement.
Pour ce qui est
de la loi de règlement, le projet propose de réduire les délais de sa
préparation et de sa présentation au Parlement dans le cadre des dispositions
constitutionnelles, c’est ainsi que le processus de vote par le Parlement de la
loi de règlement doit être bouclé dans les six mois suivant son dépôt par le
gouvernement sur le bureau de la Chambre des Représentants.
Le projet de
LOLF propose également de réhabiliter le rôle dévolu aux lois de finances
rectificatives et l’encadrement de son calendrier d’examen et d’adoption, à
travers le vote par le Parlement de son projet dans un délai global de 15
jours, et ce, étant donnée le caractère urgent que revêtent ce type de lois de
finances.
Les informations
communiquées au Parlement sont enrichies par l’élaboration de 14 nouveaux
rapports et 2 annexes afin d’améliorer la qualité du débat sur la loi de
finances. En outre, le projet de loi de règlement est accompagné des Rapports
Ministériels de Performance, du Rapport Annuel de Performance préparé par le
ministre chargé des finances, des Rapports d’Audit de Performance établis par
l’Inspection Générale des Finances, et du Rapport sur les Finances des
Collectivités Territoriales. D’autant plus que les Projet Ministériels Annuels
de Performance accompagnent les budgets sectoriels présentés au Parlement.
Finalement, il
est proposé de simplifier la pratique du droit d’amendement parlementaire à
travers une nouvelle définition de la charge publique et de revoir également
les modalités de vote des prévisions de
dépenses de la loi de finances en vue de les inscrire dans la nouvelle démarche
axée sur les résultats à travers l’orientation du vote autour des départements
ministériels et de leurs stratégies.
Tels sont les
principaux aspects de réforme contenu au niveau du projet et dont la mise en
œuvre se propose d’être progressive sur cinq ans à partir de l’année suivant
l’année de sa publication au bulletin officiel afin de tenir compte de la
capacité de gestion de l’administration publique et d’assurer les conditions
nécessaire à la réussite de la réforme.
CHAPITRE II : PRESENTATION,
ELABORATION ET VOTE DE LA LOI DE FINANCES
Les pouvoirs exécutif et législatif se
partagent les rôles dans le processus budgétaire selon un cadre juridique et un
calendrier définis par la Constitution et la loi organique relative à la loi de
finances. Ainsi, le pouvoir exécutif est chargé de la préparation du projet de
budget et le pouvoir législatif de son adoption.
La procédure
budgétaire reflète les relations de pouvoir entre l’exécutif et le législatif,
a subit l’évolution du système représentatif. Ainsi l’introduction du suffrage
universel avait eu pour conséquence de renforcer le pouvoir des assemblées dans
tous les domaines et notamment le pouvoir financier. Cependant
l’interventionnisme économique de l’Etat va remettre en question le rôle
initialement fort du parlement en matière budgétaire va décliner avec
l’introduction de la notion de la rationalisation du travail parlementaire.
Apres la seconde guerre mondiale, le budget est devenu le principal moyen d’action
en politique économique, son élaboration exigera désormais des compétences
techniques. En effet la préparation du budget est d’abord une préparation
économique, elle s’inscrit dans un contexte macro-économique et social
intégrant la situation, les perspectives et l’environnement international de
l’économie nationale. L’analyse de ce contexte se fait à l’aide de quelques
indicateurs reflétant la situation du pays à court et moyen terme (exemple taux
de croissance, taux d’inflation, niveau d’épargne et d’investissement, campagne
agricole, échanges commerciaux, coûts du pétrole et des matières premières…).
L’analyse porte
aussi sur le niveau acceptable du déficit budgétaire et les moyens de le
financer. D’où le rôle prédominant du gouvernement en préparation et prévision
budgétaire et le renforcement de son pouvoir financier. Cependant, si l’évolution de la notion de
budget est dominée par l’aspect économique, le point de vue politique joue un
rôle essentiel dans la procédure d’établissement du budget car c’est au cours
de l’élaboration des prévisions que se construit la politique financière de
l’Etat. La gestion des finances de l’Etat reste la tâche du gouvernement qui
assure la vie quotidienne de la nation, pour la nécessité de contrôler
l’activité financière du gouvernement. Donc, si on constate le déclin que
connaît aujourd’hui le pouvoir du parlement, la raison tient essentiellement à
la technicité et à la complexité des problèmes financiers. Le budget devient de
plus en plus une œuvre d’experts qui doivent tenir compte des objectifs
économiques à long terme.
Il sera question
dans ce chapitre d’analyser la procédure d’élaboration de la loi de finances et
de mettre en exergue le rôle du pouvoir exécutif et du pouvoir parlementaire.
Section1 :
processus d’élaboration de la loi finances
La préparation et
l’établissement de la loi de finances est la responsabilité du gouvernement,
son chef et les services ministériels à la tête desquels se trouve le ministre
des finances.
Élaborer un
budget, est avant tout faire des chois, c’est dresser le programme de l’action
du gouvernement pour une année, il s’organise en fonction de deux séries de
considérations, d’une part, les considérations de stratégie budgétaire qui
visent à dégager les grandes lignes du budget de l’année suivante, compte tenu
du contexte économique et politique ; et d’autre part, les considérations
techniques, une fois les grandes options budgétaires prises, sont mis en place
de façon détaillée par ministères et par ligne, les crédits envisagés.
Préparer la loi de
finances s’est aussi se préparer au débat budgétaire et aux résultats du vote
final qui va consacrer ou rejeter le projet du budget présenté par le
gouvernement. Aussi la phase de préparation doit faire l’objet d’une attention
toute particulière de la part du gouvernement, afin d’optimiser les choix car
il y va de sa crédibilité.
$1-
la procédure préparation/élaboration du budget
Le travail
de préparation budgétaire s’effectue en trois phases: la détermination des
perspectives, la fixation des plafonds de dépenses, la mise au point définitive
du projet avant présentation au Parlement. Lorsque les propositions sont
établies par les différents ministères, elles sont centralisées au ministère
des finances. Ce n’est qu’après que sur le plan officiel que la procédure de
préparation du budget démarre, avec une lettre circulaire de cadrage qui
indique les règles de fond et de forme à respecter dans l’élaboration des
propositions de dépenses qui précisent les grandes lignes de la politique
budgétaire du gouvernement, en tenant compte des priorités et les contraintes.
JE.
Le
rôle du gouvernement
Le Gouvernement, à travers la
préparation du projet de budget, concrétise ses choix en matière de
développement économique et social. Le travail de préparation se fait en
plusieurs phases comme suit :
U NE- La détermination des perspectives par le
ministère des finances
Cette phase, interne au Ministère des Finances, a pour
objet de dégager un budget de reconduction, en prenant en compte l’évolution
spontanée des recettes et des dépenses, et de définir la politique budgétaire
pour l’année à venir. Pour cela, le Ministère des Finances se fonde sur les
informations données par ses différents services” La direction de la
prévision, tout d’abord, fournit les informations économiques indispensables à
l’élaboration du futur budget, en particulier les perspectives de croissance,
le taux d’inflation prévisible pour permettre ainsi une réévaluation du montant
des dépenses et des recettes. La direction du budget, à partir de ces
informations, élabore les grandes orientations du prochain budget. Le Premier
ministre adresse aux différents ministres une lettre de cadrage dans laquelle
il leur expose les principes qu’ils doivent mettre en œuvre dans leur demande
de crédit et reflète les orientations arrêtées de
façon consensuelle entre les différentes composantes du Gouvernement. Après
réception de la lettre de cadrage, les départements ministériels formulent
leurs propositions budgétaires au ministère
chargé des finances qui joue un rôle primordial dans la coordination du
processus de préparation, d’orientation et du suivi du projet de loi de
finances.
B- Phase
préparatoire et d’arbitrage en quatre étapes
Le processus de préparation de la loi de finances
peut être scindé en deux phases :
1. Recueil par le
Ministère chargé des Finances des propositions émanant des différents ministères.
Chaque ministère fait parvenir ses propositions au ministre chargé du Budget.
Des conférences budgétaires entre les représentants des différents ministères
et les membres de la direction du budget ont pour objet de parvenir, au terme
d’une négociation, à arrêter les grandes masses de dépenses pour chaque
ministère. À l’issue de ces conférences, les arbitrages sont rendus soit par le
premier ministre, soit par le Ministre des Finances lui-même qui bénéficie de
délégation de pouvoir. Les arbitrages se traduisent par des lettres plafonds,
adressées par le Premier ministre à chaque ministre, leur fixant l’enveloppe
globale de crédits accordés.
2. Examen, dans le cadre de commissions budgétaires
regroupant la Direction du Budget et
le département ministériel concerné, des propositions
présentées afin notamment de s’assurer de leur conformité avec les orientations
et priorités du Gouvernement définies dans la lettre de cadrage et de dégager
un consensus sur les enveloppes budgétaires à allouer.
3. Soumission des cas litigieux à l’arbitrage du
Ministre concerné et de son homologue des
Finances et en cas de désaccord, à celui du Premier
Ministre.
4. Montage du projet de Loi de Finances et dépôt au
Secrétariat Général du Gouvernement. cette dernière phase consiste dans la mise
au point définitive du projet. Il s’agit là de modifications de détails qui
permettent d’effectuer des redéploiements de crédits au sein de chaque
ministère. Au niveau des recettes, le Ministère des Finances se livre à une
évaluation précise.
C- Phase
d’approbation gouvernementale en deux étapes
1. Approbation par le Conseil du Gouvernement ;
2. Approbation par le Conseil des Ministres.
Après approbation par le Conseil des
Ministres, le projet de loi de Finances dans sa mouture définitive est imprimé par
l’Imprimerie Officielle et transmis au Premier Ministre pour dépôt auprès du
bureau de l’une des deux chambres du Parlement au plus tard 70 jours avant la
fin de l’année budgétaire en cours.
§2. Les prévisions
budgétaires
La prévision
budgétaire constitue la base d’élaboration du budget, d’où l’intérêt de faire
des évaluations aussi exactes que possible et opter pour des choix qui sont
possibles à réaliser.
I. La
prévision des dépenses publiques
Cette prévision
concerne à la fois les dépenses de fonctionnement et les dépenses
d’investissement.
a) Les dépenses
de fonctionnement regroupent principalement les dépenses de
personnel, les dépenses de matériel et dépenses diverses.
Pour les dépenses de personnel; il
s’agit de la détermination des effectifs et des crédits qui se fait à partir de
la situation des postes -budgétaires prévue et des paiements effectués et
suivant une procédure d’actualisation qui tiennent compte des postes vacants,
des titularisations, des créations
d’emplois et des avancements.
Pour les dépenses de matériel et dépenses
diverses; il s’agit de la prévision
des dépenses courantes des administrations (les consommables, les locations,
les opérations d’entretien et de maintenance, les redevances d’eau,
d’électricité et de télécommunications). Il s’agit aussi de la prévision des subventions
accordées aux établissements publics ainsi qu’aux services d’Etat gérés de
manière autonome et qui sont déterminées en fonction de leurs programmes
d’activité et de leurs ressources propres.
b) Les dépenses
d’investissementsont estimées en
tenant compte des projets en cours de réalisation et des nouveaux projets
proposés. Ces projets font l’objet d’autorisation de programmes qui déterminent
le coût global et maximum des investissements prévus.
Les dépenses
concernant la dette publique intègrent les dépenses en intérêts et les
commissions ainsi que les dépenses d’amortissement de la dette à moyen et long
terme.
II- La prévision des recettes publiques
Si les prévisions
des dépenses ne posent pas des difficultés particulières ; celle des
recettes pose des problèmes techniques assez délicats.
·
La prévision des
recettes non-fiscales tient compte des réalisations antérieures
et des projets futurs de l’Etat en matière de transfert des entreprises publiques
au secteur privé, la vente de terrain ou autres bien en capital. Elle intègre
également les retombées de la performance financière des entreprises publiques
qui alimentent le budget de l’Etat, les dividendes reçus des monopoles, les
participations de l’Etat dans différents secteurs de l’économie et les recettes
d’emprunts en fonction des accords signés ou en perspectives.
·
La prévision
des recettes fiscales tient compte de la conjoncture économique, de
l’assiette imposable, de la pression fiscale sur les entreprises, de
l’élasticité des impôts par rapport à l’activité, de l’impact du prélèvement du
taux de certains impôts par rapport à d’autres, des possibilités et conditions
de recouvrement.
La règle
traditionnelle de la pénultième année, qui consiste à évaluer d’une façon
forfaitaire les dépenses et les recettes sur la base des résultats du dernier
budget exécuté, se trouve désormais dépassée. On recourt dorénavant à la
méthode d’évaluation directe : la méthode consiste à évaluer le rendement
probable de chaque impôt à partir des informations économiques les plus
récentes, c’est-à-dire de l’année en cours, et l’année précédente par rapport à
celle du budget à proposer. En outre, par mesure de prudence, les évaluations
prévisionnelles des recettes inscrites dans la loi de finances sont en général
systématiquement sous-estimées; et ce à fin de faire apparaître en cours
d’exécution des plus-values fiscales en vue de constituer une réserve de
précaution.
Par ailleurs, de
nouvelles méthodes de rationalisation se sont développées, d’abord aux
Etats-Unis d’Amérique sous le nom de planning Programming and budgeting system
(PPBS), ensuite en Europe occidentale où elles sont connues sous le nom de
rationalisation des choix budgétaires (RCB).
Section
2 : Examen et vote du budget
Face à la prépondérance de l’exécutif
exprimée pleinement au stade de l’élaboration du budget, qu’en est-il au niveau
de l’approbation ?
L’adoption
de la loi finance se déroule selon une procédure particulière, codifiée de
façon minutieuse par la loi organique des finances en deux phases : la
présentation obéit à des règles très précises, notamment le respect des délais
et l’examen et de vote de la loi finances qui se déroulent en plusieurs temps
et qui aboutissent à l’autorisation budgétaire ou au refus de cette dernière.
§I-
Présentation et vote du projet de la loi de finances
A)
la présentation de la loi finances
Le projet de loi de finances de l’année est déposé
sur le bureau de la Chambre des représentants, au plus tard le 20 octobre de
l’année budgétaire en cours (Art
48).
Il est accompagné des documents suivants :
– Note de présentation de la loi de finances.
-Rapport économique et financier.
– Rapport sur les dépenses fiscales.
-Rapport sur la dette publique.
-Rapport sur le secteur des
établissements et entreprises publics.
-Rapport sur les comptes
consolidés du secteur public.
-Rapport sur les services de
l’Etat gérés de manière autonome.
-Rapport sur les comptes
spéciaux du Trésor.
-Rapport genre
-Rapport sur les aides publiques.
-Rapport sur l’investissement.
-Rapport sur les dépenses
immobilières.
-Rapport sur la masse salariale.
-Rapport sur la compensation.
-Rapport sur les finances des
collectivités territoriales.
-Rapport sur les dépenses
relatives aux charges communes
-Note sur les impacts
financiers, économiques et sociaux des dispositions fiscales et douanières
proposées.
Il est immédiatement soumis à l’examen de la commission chargée des
finances de la Chambre des Représentants.
La programmation pluriannuelle des départements ministériels ou
institutions ainsi que celle des établissements et entreprises publics soumis à
leur tutelle et bénéficiant de ressources affectées ou de subventions de
l’Etat, sont transmises aux commissions parlementaires concernées, pour
information, en accompagnement des projets de budgets desdits départements ou
institutions.
Une fois le projet déposé à la chambre des représentants, une séance
plénière est prévue pour la présentation par le ministre des finances des
grandes lignes du projet de loi. Deux à trois jours après, le projet de loi
soumise à la commission des finances pour examen.
Une fois
le projet déposé à la chambre des représentants, une séance plénière est prévue
pour la présentation par le ministre des finances des grandes lignes du projet
de loi. Deux à trois jours après, le projet de loi soumise à la commission des
finances pour examen.
Le rôle de
la commission des finances exerce une importance primordiale, son appréciation
est souvent très attendue, les membres du parlement suivent en général son
avis. Ensuite le projet de finances et discutées en séance plénière.
Et chaque ministre viendra défendre
le projet de budget de son département devant les représentants de la nation
qui interviennent par le biais des rapporteurs des différents groupes
parlementaires. Des discussions houleuses aboutissent à l’approbation ou à
l’amendement de ce projet.
B- Le rôle du Parlement
et le processus du vote de la loi de finances
Analyse du projet
Le projet de loi de finances est examiné
successivement par les deux chambres du Parlement selon la même procédure.
Une fois
le projet déposé à la chambre des représentants, une séance plénière est prévue
pour la présentation par le ministre des finances des grandes lignes du projet
de loi. Deux à trois jours après, le projet de loi soumise à la commission des
finances pour examen.
Le rôle de
la commission des finances exerce une importance primordiale, son appréciation
est souvent très attendue, les membres du parlement suivent en général son
avis. Ensuite le projet de finances est discuté en séance plénière.
Et chaque
ministre viendra défendre le projet de budget de son département devant les
représentants de la nation qui interviennent par le biais des rapporteurs des
différents groupes parlementaires. Des discussions houleuses aboutissent à
l’approbation ou à l’amendement de ce projet.
1- Analyse du projet
La Chambre des
Représentants se prononce dans un délai de 30 jours après le dépôt du projet de
loi de finances de l’année( art 49 lof). Dès le vote du projet ou à
l’expiration du délai prévu à l’alinéa précédent, le gouvernement saisit la
Chambre des Conseillers du texte adopté ou du texte qu’il a initialement
présenté modifié le cas échéant par les amendements votés par la Chambre
des représentants et acceptés par lui.
La Chambre des
Conseillers, se prononce dans un délai maximum de 22 jours suivant sa saisine. La
Chambre des Représentants examine les amendements éventuels votés par la
Chambre des Conseillers et adopte en dernier ressort le projet de loi de
finances dans un délai n’excédant pas 06 jours(art 49 lof).
2-
l’amendement du projet de loi des finances
L’article 83
de la constitution stipule que : « les membres de la chambre des
représentants et de gouvernement ont le droit d’amendement… » Cet
article stipule aussi que les deux amendements doivent d’abord être soumis à la
commission intéressée.
En
plus le droit d’amendement des parlementaires en matière budgétaire est
réglementé de façon restrictive, et ceci à fin de ne pas dénaturer le projet
initial de la loi de finances et la vision originale du gouvernement, l’article
secondaire de la constitution ne tolère que deux amendements équilibrés entre
recettes et dépenses ; tel que le stipule l’art 77 de la constitution « Les
propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas
recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi
de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou
l’aggravation d’une charge publique ».
L’exercice
du droit d’amendement reste difficile pour bon nombre de parlementaires.
En application
des dispositions de l’ alinéa 2 de l’article 77 de la Constitution, le
gouvernement peut opposer, de manière motivée, l’irrecevabilité des articles
additionnels ou amendements ayant pour objet soit une diminution de ressources
publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique(art 56 LOF).
S’agissant des articles additionnels ou amendements s’appliquant aux
crédits, la charge publique s’entend du chapitre.
A l’intérieur d’un même chapitre, des articles additionnels ou
amendements, qui doivent être justifiés et accompagnés des ajustements
nécessaires aux objectifs et indicateurs relatifs aux programmes concernés,
peuvent augmenter ou diminuer les crédits afférents à un programme dans la
limite des crédits prévus au titre dudit chapitre.
Après le
dépôt des amendements intervient le vote de la loi finances. La procédure du
vote sanctionne les débats et les discussions soit par l’approbation soit par
le refus.
3-
examen et vote du budget en séance plénière
Les
discussions en séance plénière commencent par l’examen des articles relatifs
aux recettes. Les articles concernant la deuxième partie sont examinés en
second lieu.
Le vote de
la première partie « recettes » est prioritaire, car cette partie qui évalue et
autorise des recettes, fixe les plafonds globaux de dépenses et arrête les
données générales d’équilibre économique et financier.
Les recettes sont votées de manière unique et globale (art 54). Quant aux
dépenses, le vote porte sur chaque titre : fonctionnement, investissements,
dette publique. À l’intérieur d’un même titre, le vote porte sur les dépenses
de chaque ministère( art 55).
Pour le budget annexe, un seul vote porte sur les recettes est un seul
vote pour les dépenses de chaque budget annexe.
Pour les comptes spéciaux du trésor, le parlement approuve les recettes
et les dépenses pour chaque catégorie de comptes spéciaux du trésor.
Pour chaque ministère ou institution :
– les dépenses du budget général font l’objet d’un vote par chapitre ;
– les dépenses des budgets des services de l’Etat gérés de manière
autonome rattachés audit ministère ou institution font l’objet d’un vote
d’ensemble par chapitre;
-les dépenses des comptes spéciaux du Trésor rattachés audit ministère ou
institution sont votées par catégorie de comptes spéciaux.
§II-
le retard ou le refus du projet de la loi de finances
Selon l’article 50 de la loi organique des
finances et conformément aux dispositions de l’article 75 de la Constitution,
si au 31 décembre, la loi de finances
de l’année n’est pas votée ou n’est pas promulguée en raison de sa soumission à
la Cour Constitutionnelle, le gouvernement ouvre, par décret, les crédits
nécessaires à la marche des services publics et à l’exercice de leur mission,
en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation.
Dans ce cas, les
recettes continuent à être perçues conformément aux dispositions législatives
et réglementaires en vigueur les concernant à l’exception, toutefois, des
recettes dont la suppression est proposée dans le projet de loi de finances.
Quant à celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux,
elles seront perçues au nouveau taux proposé.
Pour
l’application de l’alinéa précédent, les dispositions relatives aux recettes
dont la suppression est proposée dans le projet de loi de finances ainsi que
celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux sont
reprises par décret.
Il est mis fin à
l’application desdits décrets dès l’entrée en vigueur de la loi de finances.
Le refus
du projet de finances par le Parlement interdit en principe, la perception des
recettes et l’engagement de dépenses et remet en question la politique
gouvernementale.
En fait,
ce refus a longtemps été utilisé pour provoquer le départ d’un gouvernement. Il
en résulte une crise politique. Ce fut le cas par exemple sous la IVe
république en France.
Le dépassement
de cette crise a consisté pour les auteurs de la constitution de 1958 en France
à limiter les prérogatives financières du parlement.
Au Maroc,
la constitution et la loi organique des finances consacrent la pratique,
consistant à rouvrir les crédits par décret en attendant l’approbation du
projet de loi de finances, ce qui témoigne d’un affaiblissement du rôle du
parlement.
§III- Vote de la loi de finances
rectificative
Article 51 • Le
projet de loi de finances rectificative est voté par le Parlement dans un délai
de 15 jours après son dépôt par le Gouvernement sur le bureau de la Chambre des
Représentants.
La Chambre des Représentants se prononce dans un délai de 8 jours après
le dépôt du projet de loi de finances rectificative.
Dès le vote dudit projet ou à l’expiration du délai prévu à l’alinéa
précédent, le gouvernement saisit la Chambre des Conseillers du texte adopté ou
du texte qu’il a initialement présenté modifié le cas échéant par les
amendements votés par la Chambre des Représentants et acceptés par lui.
La Chambre des Conseillers, se prononce dans un délai de 4 jours suivant
sa saisine.
La Chambre des Représentants examine les amendements éventuels votés par
la Chambre des Conseillers et adopte en dernier ressort le projet de loi de
finances rectificative dans un délai n’excédant pas trois jours.
CHAPITRE
III : EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES
L’exécution de la loi de finances
comporte deux catégories de tâches.
. Assurer l’exécution des autorisations
budgétaires contenues dans la loi de finances. Il s’agit d’un problème
essentiellement juridique régi par les règles de la comptabilité publique.
. Assurer la disponibilité des fonds
nécessaires aux dépenses publiques, c’est-à-dire trouver les moyens
financiers nécessaires aux objectifs de la loi de finances. Cette mission est
remplie par le Trésor et ses alliés.
Les
opérations figurant dans le budget voté par le parlement sont exécutées selon
des règles précises dans le cadre de l’exercice financier (année civile) en
faisant appel à divers intervenants.
S I : LES AGENTS D’EXECUTION DE
LA LOI DE FINANCES
$1. Le principe de
la séparation des ordonnateurs et des comptables:
Le grand
principe de la comptabilité publique qui domine l’exécution de la loi de
finances est celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables dont
les fonctions et les statuts différents.
L’exécution
du budget repose sur un partage des tâches fondé sur le principe de la
séparation des ordonnateurs et des comptables. Cette règle ne fait que traduire
la répartition des missions nécessaires
tant à l’exécution des dépenses qu’au recouvrement des recettes.
Les
opérations d’exécution du budget sont ainsi divisées en deux phases distinctes,
confiées à deux cadres d’agents publics, indépendants l’un de l’autre, les
ordonnateurs et les comptables.
Autrement
dit, le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables implique que
les fonctions d’ordonnateurs sont incompatibles avec celles des comptables.
L’intérêt
de cette règle est de faciliter les contrôles et par là même de lutter contre
la fraude, en interdisant que le même agent puisse engager une dépense et la
payer, ou décider d’une recette et la recouvrer. Les malversations sont ainsi
plus rares, car l’ordonnateur et le comptable se contrôlent mutuellement. Aucun
des deux ne peut agir seul et il existe des possibilités de recoupement entre
les comptes administratifs des ordonnateurs et ceux des comptables.
$2 : AGENTS D’EXECUTION DE LA
LOI DE FINANCES
a) Statut et rôle des ordonnateurs
Les
ordonnateurs ne constituent pas un corps d’administrateurs spécialement chargés
d’assumer les décisions de dépenses et de recettes. C’est une compétence
attachée à certaines fonctions. L’ordonnateur est la personne qui, à la tête de
chaque service, a le pouvoir de faire naître la dépense, d’en déterminer le
montant et d’en prescrire le paiement. Les ordonnateurs qui sont normalement
des administrateurs sont divisés en deux, catégories: les ordonnateurs
principaux et les sous-ordonnateurs.
– Les
ordonnateurs principaux ou ordonnateurs d’Etat sont normalement les
ministres chacun pour son département. Les ordonnateurs principaux n’ont pas
toujours la possibilité matérielle de se prononcer sur l’ensemble des recettes
et des dépenses relevant de leurs attributions. Ils peuvent déléguer leur
pouvoir à des chefs de services extérieurs qui deviennent ainsi des
sous-ordonnateurs.
– Les
sous-ordonnateurs sont ceux auxquels les autorisations
budgétaires sont déléguées par les ordonnateurs. Cette délégation constitue un
transfert de compétence.
b) Responsabilité des
ordonnateurs
La
responsabilité des ordonnateurs est délicate à mettre en œuvre, notamment pour
les ordonnateurs principaux. Si cette responsabilité existe en théorie, elle
est quasiment inexistante dans la pratique. Les possibilités de sanctions sont
différentes selon qu’il s’agit des hommes politiques ou de fonctionnaires. Les
uns et les autres encourent une responsabilité soit politique, financière,
civile ou encore pénale.
B. les comptables
D’après
l’art 3 du décret Royal du 21 avril 1967 « est comptable public des
recettes et des dépenses toute personne ayant qualité pour exécuter au nom d’un
organisme public des opérations de recettes et de dépenses.. . »
L’ensemble
du corps des comptables de l’Etat est placé sous l’autorité directe ou
indirecte du ministre des finances à l’exception des comptables des PTT.
Les
comptables sont responsables personnellement et pécuniairement d’opérations
dont ils sont chargés. C’est une responsabilité objective, la seule
constatation d’une irrégularité la met en cause, qu’elle soit imputable à un
comptable ou à un subordonné. Le comptable est responsable de sa caisse sans
qu’il soit nécessaire qu’une faute ait été prouvée. Dès lors qu’un déficit ou
un manquement en deniers est constaté ou qu’une dépense a été irrégulièrement
payée, la responsabilité pécuniaire du comptable est engagée. Il doit verser,
sur ses deniers personnels, une somme équivalente à celle qui manque dans la
caisse. Dans ce cas, il est en débet.
La
responsabilité du comptable ne peut être mise en jeu que par le ministre des
Finances ou juge des Comptes. Cette responsabilité très lourde est cependant
insuffisante pour garantir le Trésor contre la dilapidation des deniers publics
compte tenu du risque important d’insolvabilité. Il a donc fallu garantir la
responsabilité du comptable. Avant d’être installés dans leur poste, les
comptables sont tenus de constituer diverses garanties.
SII : LA PROCEDURE D’EXECUTION
DE LA LOI DE FINANCES
$I. Le processus d’exécution des
dépenses publiques
Le
processus de l’exécution des dépenses publiques se déroule en quatre phases:
trois d’ordre administratif et une d’ordre comptable.
A. Les phases administratives
Ces phases
sont de la responsabilité exclusive de l’ordonnateur.
1. L’engagement
Aux termes
de l’article 33 du décret royal du 21/04/1967 l’engagement est « l’acte par
lequel l’organisme public crée ou constate une obligation de nature à entraîner
une charge).. L’engagement est l’acte par lequel un organisme public crée ou
constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge.
L’engagement est le fait générateur de la dépense. C’est l’acte qui va rendre
l’Etat débiteur et non la loi de finances qui n’est qu’une autorisation de
dépenser. Exemple: Nomination d’un fonctionnaire, contrat de marché. A ce titre
l’ordonnateur doit respecter dans cet engagement les règles de la comptabilité
publique (autorisation, contrôle, règlement…).
2. La liquidation
La liquidation consiste à vérifier la réalité
de la dette et à se livrer à une évaluation précise et concrète de la dépense.
Elle implique la vérification de la règle du service fait. En principe, un
paiement ne peut intervenir qu’après que les prestations ont été fournies ou
les services accomplis. Cette application souvent gênante comporte des
aménagements (pour les marchés publics, il est possible aux administrations de
verser des acomptes).
Elle a
pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la
dépense, au vu des titres établissant les droits acquis des créanciers. L’objet
de la liquidation, contrairement à l’engagement, est d’ordre purement financier
permettant d’évaluer le montant final des dépenses occasionnées par la décision
de l’ordonnateur.
3. L’ordonnancement
Il est
l’acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation,
l’ordre de payer la dette de l’organisme public. Cet acte incombe à
l’ordonnateur.
B. La phase comptable: le paiement
Le paiement est l’acte par lequel
l’organisme public se libère de sa dette. Le paiement relève de la
responsabilité exclusive du comptable. Le comptable va contrôler l’ordonnateur
en vertu de l’article II du décret royal du 21/04/1967, lorsque le comptable
reçoit de l’ordonnateur une ordonnance ou un mandat de paiement il doit avant
exécution, en contrôler la régularité comptable et juridique. Ce contrôle porte
sur :
. La qualité de
l’ordonnateur ou de son délégué.
. La disponibilité
des crédits.
. Exacte
imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent.
. La justification
du service fait.
. Exactitude des
calculs de liquidation.
. Intervention
préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications.
. Le respect des
règles de prescription et de déchéance.
. Le
caractère libératoire du règlement.
Si le comptable constate, lors de
ses contrôles, une irrégularité sur l’un des points énumérés, il est obligé de
refuser d’effectuer le paiement. Dans le cas contraire, sa responsabilité
serait mise en jeu. En vertu de l’article 91 si malgré cette déclaration (de
suspension). L’ordonnateur requiert qu’il soit passé outre, par écrit et sous
sa responsabilité, le comptable dont la responsabilité se trouve alors dégagée,
procède au visa pour paiement et annexe, à l’ordonnance ou au mandat, copie de
sa déclaration et l’ordre de réquisition.
$II.
Le processus de l’exécution des recettes publiques
La
procédure générale d’exécution des recettes publiques comporte trois opérations
successives:
.
Emissions des titres de recettes.
. Mise en
recouvrement.
.
Recouvrement.
A. Emission des titres de recettes
Les
ordonnateurs permettent de constater et de liquider les recettes:
. La constatation des droits:
elle consiste à s’assurer de la réalité des faits générateurs de créances
publiques.
. La liquidation des droits:
Elle consiste à arrêter le montant des créances publiques par rapport aux
barèmes édictés par la loi fiscale.
En
comptabilité publique les créances constatées et liquidées font l’objet d’ordre
de recettes émis par l’administration elle même. C’est une manifestation de son
privilège d’action. Les ordres de recettes ont des formes diverses suivant la
nature des créances:
– Les
impôts directs: Ils font l’objet de rôles nominatifs, titres collectifs qui
comportent la liste des contribuables et l’indication de la dette fiscale de
chacun d’eux.
–
Les impôts indirects et taxes assimilées font l’objet d’avis de mise en
recouvrement et d’ordre de recettes.
– Certaines créances publiques font
l’objet d’ordres de versement ou de reversement, d’autres sont recouvrées en
vertu des arrêts de jugement (amende, condamnation pécuniaire).
Les ordres
de recettes émis par les ordonnateurs sont adressés par eux aux comptables qui
sont chargés de les recouvrer. Les comptables qui prennent en charge les
recettes doivent assurer:
– Le
contrôle de l’autorisation de percevoir les recettes.
– Le
contrôle de la régularité des réductions et annulations.
Les comptables doivent faire, sous
leur responsabilité, toutes les diligences nécessaires pour que les créances
publiques qu’ils ont pris en charge soient acquittées par les débiteurs
(recouvrement à l’amiable, ou forcé, privilégiés et hypothèques).
Chapitre IV contrôle des finances publiques
Si l’on veut que l’exécutif ne
dépasse pas les limites de l’autorisation budgétaire, qu’il perçoive toutes les
recettes prévues et réalise toutes les dépenses, il faut instituer un contrôle.
Ce contrôle tout en étant efficace ne doit pas être excessif, pour éviter la
paralysie de l’action gouvernementale.
La fonction de contrôle est
essentielle pour la bonne exécution du budget et tout le droit budgétaire
repose sur l’idée d’autorisation. Le contrôle de l’exécution du budget consiste
à s’assurer de la conformité de cette exécution aux autorisations données par
le Parlement. Pour protéger les deniers de l’Etat
Le contrôle de l’exécution du
budget peut prendre des formes diverses, qui changent d’un pays à l’autre,
selon la nature des opérations contrôlées et des organismes de contrôle. On
distingue plusieurs classifications des contrôles.
Ainsi on peut distinguer entre: le
contrôle a priori et le contrôle a posteriori, les contrôles externes et
internes.
·
Le contrôle a priori repose sur une intervention préalable
à tout acte engageant les finances publiques. Il est préventif. Il s’efforce de
prévenir les irrégularités. Son but est d’empêcher qu’une irrégularité soit
commise.
·
Le contrôle a posteriori intervient alors que la procédure
de recette ou de dépense est déjà totalement réalisée, en sanctionnant les
irrégularités commises. Il évite la paralysie générée par le contrôle a priori
mais il est beaucoup moins protecteur des deniers publics, car les
conséquences d’une irrégularité budgétaire sont souvent difficilement
réparables.
Le contrôle en matière budgétaire
tente d’instaurer un équilibre entre le contrôle a priori et le contrôle a
posteriori.
Si l’on s’intéresse aux autorités
chargées du contrôle, les contrôles peuvent se diviser entre contrôles internes
et contrôles externes.
. Le contrôle interne ou contrôle
administratif est effectué par l’administration chargée d’exécuter la loi de
finances.
. Le contrôle externe est exercé
par des instances extérieures à l’administration chargée d’exécuter la loi de
finances (la cour des comptes et le parlement).
SI- Le contrôle administratif
Ce contrôle prend plusieurs formes:
Le contrôle des engagements de dépenses (CED), le contrôle des comptables
publics sur les administrateurs, le contrôle de l’inspection générale des
finances.
§I- le contrôle des dépenses et des recettes
JE-
La
réglementation du contrôle des recettes et des dépenses
Le
contrôle des finances publiques par l’administration, s’étale essentiellement
sur le contrôle des recettes et le contrôle des dépenses portant sur la
discipline budgétaire
A-
le contrôle des recettes
Le
contrôle des recettes s’étale essentiellement sur la légitimité de la
recette, ce contrôle exercé
essentiellement par les comptables publics qui en principe recouvrent les
créances publiques.
Ces
comptables doivent s’assurer que la recette en question est prévue par des
textes législatifs ou réglementaires en vigueur sous peine de poursuites
judiciaires pénales.
C’est
ainsi que l’article premier de chaque loi de finances stipule que :
« …. Toutes contributions, directes ou indirectes, autres que celles
prévues par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur et par
la présente loi de finances à quelque titre et sous quelque dénomination,
qu’elles se perçoivent, sont formellement interdites, à peine, contre les
autorités qui les ordonneraient, contre les employés qui confectionnent les
rôles et fixeraient les tarifs, contre ceux qui en feraient le recouvrement,
d’être poursuivis comme concussionnaires, sans préjudices de l’action en
répétition, pendant trois années, contre les receveurs, percepteurs ou autres
personnes qui auraient fait la perception… »
C’est ainsi que le contrôle des recettes est un contrôle général qui porte sur la
régularité de la perception de toutes les recettes c’est ce que confirme
l’article 10 du décret de 1967: «en matière de recettes les comptables
assignataires sont tenus d’exercer le contrôle de la régularité de la perception
et de l’imputation, ainsi que la vérification des pièces justificatives »
B – le contrôle des dépenses
Ce
contrôle exercé par les services du ministère des finances (Trésorerie Générale
du Royaume) est réglementé par le décret n° 2-07-1235 (4 novembre 2008) relatif
au contrôle des dépenses de l’Etat.
Les
engagements des dépenses de l’Etat par les services des ordonnateurs sont
soumis à un contrôle budgétaire et à un contrôle de régularité et sont
soumises au stade du paiement à un contrôle de validité.
Les
dépenses de l’Etat sont soumises à un contrôle préalable d’engagement et à un
contrôle de paiement l’objet d’un allégement dit ” contrôle modulé “
dans les conditions et selon une procédure déterminée.
1 –
Modalités d’exercice du contrôle normale des dépenses de l’Etat
peut être divisée en deux niveaux ; le niveau de l’engagement des dépenses
et le niveau du paiement de la dépense
contrôle des engagements de dépenses intervient préalablement à tout engagement.
vérifier que les propositions d’engagement de dépenses sont régulières au
regard des dispositions législatives et réglementaires d’ordre financier.
Il
exerce également un contrôle budgétaire portant sur :
Ø La disponibilité des crédits et des postes budgétaires ;
Ø L’exacte imputation budgétaire ;
Ø l’exactitude des calculs du montant de l’engagement ;
Ø le total de la dépense à laquelle l’administration concernée
s’oblige pour toute l’année d’imputation ;
Ø la répercussion éventuelle de l’engagement sur l’emploi total des
crédits de l’année en cours et des années ultérieures.
Le
contrôle budgétaire précité s’exerce dans le cadre des rubriques budgétaires de
la loi de finances, des budgets des services de l’Etat gérés de manière
autonome ou, le cas échéant, des programmes d’emploi des comptes spéciaux du
Trésor.
Le
contrôle des engagements de dépenses s’exerce
par:
ü soit par un visa donné
sur la proposition d’engagement de dépenses ;
ü soit par une suspension du visa de la proposition d’engagement de
dépenses avec renvoi au service ordonnateur des dossiers d’engagement non
visés, aux fins de régularisation
ü soit par un refus de visa motivé.
Les
comptables publics disposent des délais suivants pour exercer ce
contrôle :
Douze
(12) jours ouvrables francs, pour les marchés de l’Etat et de cinq (5) jours
ouvrables francs pour les autres natures de dépenses à compter de la date de
dépôt de la proposition d’engagement.
b –
Au niveau de la phase de paiement
Le
comptable public est tenu d’exercer, avant visa pour paiement, le contrôle de
la validité de la dépense portant sur :
ÎLE l’exactitude des calculs de liquidation ;
ÎLE l’existence du visa préalable d’engagement, lorsque le dit visa est
requise ;
ÎLE le caractère libératoire du règlement.
Il
est, en outre, chargé de s’assurer de :
ÎLE la signature de l’ordonnateur qualifié ou de son délégué ;
ÎLE la disponibilité des crédits de paiement ;
ÎLE la production des pièces justificatives prévues par les nomenclatures
établies par le ministre chargé des finances dont celles comportant la
certification du service fait par l’ordonnateur ou le sous ordonnateur
qualifié.
Lorsque
le comptable public ne relève aucune irrégularité, il procède au visa et au
règlement des ordonnances de paiement.
Toutefois,
lorsqu’à l’occasion de son contrôle, il constate une irrégularité au regard des
dispositions précédentes, il suspend le visa et renvoie à l’ordonnateur les
ordonnances de paiement non visées, appuyées d’une note dûment motivée
comprenant l’ensemble des observations relevées par ses soins, aux fins de
régularisation.
2- l’exercice
du contrôle modulé
Le contrôle modulé de la dépense,
est un contrôle allégé des dépenses des services ordonnateurs qui sont tenus de
disposer d’un système de contrôle interne leur permettant de s’assurer, parmi
les contrôles qui leur sont dévolus par la réglementation en vigueur :
– au stade de l’engagement
:
a) de
la régularité au regard des dispositions législatives et réglementaires d’ordre
financier des engagements de dépenses
b) du
total de la dépense à laquelle l’administration s’oblige pour toute l’année
d’imputation ;
c) de
la répercussion de l’engagement sur l’emploi total des crédits de l’année en
cours et des années ultérieures.
– au stade de l’ordonnancement :
a) de la disponibilité des crédits ;
b) de l’existence du visa préalable
de l’engagement, lorsque ledit visa est requis ;
c) de l’inexistence du double
paiement d’une même créance.
Pour l’exercice du contrôle modulé
des dépenses des services ordonnateurs le comptable public s’assure au stade de
l’engagement:
– de la disponibilité des crédits et
des postes budgétaires ;
– de l’exactitude des calculs du
montant de l’engagement ;
– de l’imputation budgétaire ;
– de la régularité au regard des
dispositions législatives et réglementaires d’ordre financier des propositions
d’engagements de dépenses concernant :
a) les actes de recrutement, de
titularisation, de réintégration, de changement de grade et de sortie de
service relatifs au personnel de l’Etat ;
b) les actes initiaux de location et
les actes modificatifs y afférents ;
c) les dépenses de personnel visées
au paragraphe 3 de l’article 10 ci-dessus dont le montant est supérieur à dix
mille dirhams (10.000 DH) ;
d) les dépenses des biens et
services dont le montant est supérieur à cent mille dirhams (100.000 DH) ;
e) les marchés, les avenants et
autres actes modificatifs y afférents dont le montant pris séparément est
supérieur à quatre cent mille dirhams (400.000 DH), ainsi que les marchés
négociés quel qu’en soit le montant ;
f) les contrats d’architectes
relatifs aux marchés visés au paragraphe e) du présent article ;
g) les conventions et les contrats
de droit commun dont le montant est supérieur à deux cent mille dirhams
(200.000 DH).
Les délais dont dispose le comptable
public pour apposer son visa d’engagement, le refuser ou faire connaître ses
observations sont :
– de dix (10) jours, pour les
marchés de l’Etat ;
– de quatre (4) jours, pour les autres natures
de dépenses.
II- Procédures du passer outre le
contrôle du comptable ou la réquisition
A. – au niveau de la phase
d’engagement
En cas de refus
de visa prononcé par le comptable public, si le service ordonnateur qui a
présenté la proposition d’engagement de dépenses la maintient, le ministre
intéressé saisit le trésorier général du Royaume pour infirmation ou
confirmation dudit refus de visa.
Si le trésorier général du Royaume
infirme le refus de visa, il prescrit au comptable public de viser la
proposition d’engagement de dépenses ; s’il le confirme, le ministre concerné
peut solliciter l’intervention du Premier ministre.
Dans ce cas, sauf si le refus de
visa est motivé par l’indisponibilité de crédits ou de postes budgétaires ou
par le non respect d’une disposition législative, le Premier ministre peut, par
décision, passer outre à ce refus de visa. Toutefois, il peut au préalable
consulter :
– La commission des marchés,
lorsqu’il s’agit d’une proposition d’engagement de dépenses résultant d’un
marché, convention ou contrat passé pour le compte de l’Etat ;
– Une commission présidée par le
secrétaire général du gouvernement ou la personne désignée par lui à cet effet
et comprenant les représentants du ministre concerné, du ministre chargé des finances,
du ministre chargé de la fonction publique et du trésorier général du Royaume
lorsque la proposition d’engagement de dépenses résulte d’un acte relatif au
personnel de l’Etat.
B. – Au niveau de la phase de
paiement
Lorsque le comptable public suspend
le paiement d’une dépense et que l’ordonnateur requiert qu’il soit passé outre,
par écrit et sous sa responsabilité, le comptable dont la responsabilité se
trouve alors dégagée, procède au visa pour paiement et annexe, à l’ordonnance
ou au mandat, copie de sa note d’observation et l’ordre de réquisition.
:Par
dérogation aux dispositions de l’article précédent, le comptable public doit
refuser de déférer aux ordres de réquisition lorsque la suspension de paiement
est motivée par :
– soit l’absence, l’indisponibilité
ou l’insuffisance des crédits ;
– soit le défaut du caractère
libératoire du règlement ;
§II- Le contrôle de l’inspection générale des
finances (IGF)
Ce
contrôle porte essentiellement sur les comptables mais il concerne aussi
l’ensemble des ordonnateurs de recettes et des dépenses sans aucune exception.
Le rôle des inspecteurs des finances consiste à vérifier la régularité des
dépenses et à contrôler la bonne gestion administrative et financière des
services publics.
Les inspecteurs de
finances constituent un corps spécial qui dépend directement du ministre des
Finances et qui est calqué sur le modèle français de 1816. Au Maroc,
l’inspection générale des finances a été instituée par le Dahir du 14 avril
1960 pour exercer une mission d’inspection à vocation générale; en ce qui
concerne, l’organisation de ce corps, nous trouvons au sommet un inspecteur
général des finances et des inspecteurs des finances, qui sont recrutés sur
concours ouverts aux titulaires de certains diplômes supérieurs.
Les pouvoirs
d’investigation des inspecteurs des finances sont extrêmement larges. L’article
2 du Dahir de 1960, précise que les inspecteurs des finances sont chargés d’effectuer
des services de caisse et de comptabilité, deniers et matières des comptables
publics et, de façon générale, les agents de l’Etat et des Collectivités
locales. Ils vérifient la gestion de ces comptables et s’assurent de la
régularité des opérations enregistrées dans les comptes des ordonnateurs de
recettes et de dépenses publiques de tous administrateurs. .
Le ministre des Finances fixe le programme des travaux de
l’inspection sur proposition de l’inspecteur général, en tenant compte notamment
des demandes de vérifications présentées par les autres ministres ou par ses
propres services.
Les inspecteurs des finances ont le pouvoir de se faire
présenter tous les documents de nature à leur permettre d’accomplir leur
mission. Ils peuvent procéder à toutes les enquêtes et investigations qu’ils
estiment nécessaires.
Les constatations effectuées par les inspecteurs des
finances sont consignées dans des rapports adressés aux agents vérifiés.
Ceux-ci doivent y répondre dans un délai de quinze jours suivant la réception
du rapport. Les inspecteurs peuvent à leur tour, formuler des observations sur
ces réponses. L’ensemble de ces documents est alors remis à l’inspecteur
général qui les transmet avec ses remarques éventuelles, au ministre dont dépendent
les services vérifiés.
Quand un déficit est constaté au niveau des caisses,
l’inspecteur des finances doit aviser immédiatement le supérieur hiérarchique
du comptable.
Le contrôle ne porte pas seulement sur la régularité
d’ensemble des opérations, mais sur l’organisation et le fonctionnement des
services vérifiés. Ce contrôle est exercé d’une façon intermittente sous forme
de vérifications sur place, lors de visites inopinées. A la fin du contrôle,
l’inspecteur des finances dresse un rapport contradictoire au ministre des
Finances.
La
mission de contrôle confiée à l’inspection générale des finances est très
large. Cette dernière a un pouvoir de vérification sur l’ensemble des
ordonnateurs de recettes et de dépenses publiques, sans aucune exception.
SII- Le
contrôle de type juridictionnel: la Cour des comptes
Dans de nombreux pays, le contrôle supérieur des
finances publiques est confié à une juridiction spécialisée indépendante.
L’objectif est d’assurer la conformité de l’exécution de la loi de finances à
l’autorisation accordée par le parlement.
La Cour des comptes
est une institution constitutionnelle prévue par le titre dix (X) de la
constitution de 2011, l’article 147 de cette constitution dispose que : La Cour des Comptes est l’institution supérieure de contrôle des
finances publiques du Royaume. Son indépendance est garantie par la
Constitution.
La Cour des Comptes a pour mission :
Ø la protection des principes et valeurs de bonne
gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de l’Etat et des
organismes publics.
Ø d’assurer le contrôle supérieur de l’exécution des
lois de finances.
Ø De s’assurer de la régularité des opérations de
recettes et de dépenses des organismes soumis à son contrôle en vertu de la loi
et en apprécie la gestion.
Ø De sanctionner, le cas échéant, les manquements
aux règles qui régissent lesdites opérations ;
Ø D’assurer le suivi des déclarations du patrimoine,
audite les comptes des partis politiques ;
Ø De vérifier la régularité des dépenses des
opérations électorales.
Ø D’assister le Parlement dans les domaines de
contrôle des finances publiques.
Ø De répondre aux questions et consultations en
rapport avec les fonctions de législation, de contrôle et d’évaluation,
exercées par le Parlement et relatives aux finances publiques.
Ø De publier
l’ensemble de ses travaux y compris les rapports particuliers et les décisions
juridictionnelles.
Ø De soumettre au Roi un rapport annuel sur
l’ensemble de ses activités, qu’elle transmet également au Chef du Gouvernement
et aux Présidents des deux Chambres du Parlement. Ce rapport est publié au
Bulletin Officiel du Royaume. Un exposé des activités de la Cour est présenté
par son Premier président devant le Parlement. Il est suivi d’un débat.
A-
Organisation de la Cour des comptes
La Cour des comptes
se compose de magistrats, le président, les vice-présidents, les conseillers et
les auditeurs. Les magistrats de la Cour des comptes jouissent de
l’inamovibilité prévue en faveur des magistrats des cours et tribunaux et sont
régis par un statut particulier. Le ministère public est exercé par le
procureur général du Roi. Il est assisté par des avocats généraux choisis
parmi les conseillers de la Cour des comptes.
Les formations de la Cour des comptes sont:
les chambres réunies;
les chambres du
conseil;
les chambres qui
peuvent être divisées en sections;
le comité des
rapports qui peut être divisé en commissions.
B. Attributions de la Cour
des comptes
1-
Les attributions juridictionnelles de la cour des comptes
La
cour des comptes exerce deux attributions juridictionnelles ; la premeiere
à l’encontre des comptables publics (jugement des comptables publics) la
seconde connue sous le nom de la discipline budgétaire et financière exercée à
l’encontre de tout gestionnaire public (ordonnateur, contrôleur ou comptable ou
les personnes qui travaillent sous leur ordre)
a-
Jugement des comptes des comptables
La
cour exerce un contrôle juridictionnel sur les comptables publics en vérifiant
et contrôlant les comptes de gestion rendus par l’ensemble des comptables
publics du royaume.
A cet effet la cour
reçoit les comptes annuels des comptables publics, les examine, et émet des jugements correspondants.
Les arrêts de la cour
établissent si les comptables sont quittes, en avance ou en débet. . . Dans le
cas d’un quitus, l’arrêt comporte la décharge définitive du comptable.
. Dans le cas d’une
avance, l’arrêt produit les mêmes effets. Si l’avance résulte de sommes qui
auraient été versées par le comptable pour combler un déficit présumé, la cour
l’autorise à se pourvoir auprès des autorités administratives pour obtenir
après justification le remboursement de ces sommes;
. En cas de débet
(c’est-à-dire en défaut de crédits qu’il doit payer de ses deniers propres)
l’arrêt fixe le montant du débet, lequel est exigible en capital et intérêts,
dès la notification et nonobstant tout recours, sauf sursis de paiement accordé
par la Cour des comptes.
Les sanctions sont
constituées par des amendes qui peuvent atteindre le double d’une année de
traitement du fonctionnaire condamné.
b-
la discipline budgétaire et financière
La
cour exerce également une autre fonction juridictionnelle en matière de
discipline budgétaire et financière à l’égard de tout fonctionnaire,
responsable ou agent d’un organisme public soumis au contrôle de la cour, qui
commet l’une des infractions suivantes:
–
non respect des règles d’engagement des dépenses; ,
–
dissimulation de nature à permettre la fausse imputation d’une dépense;
–
engagement de dépenses sans disponibilité de crédit;
–
engagement en dépassement de crédit;
–
procuration à soi-même ou à autrui d’un avantage injustifié en espèces ou en
nature;
–
omission, en méconnaissance des dispositions fiscales en vigueur, de remplir
les obligations qui en découlent en vue d’avantager indûment des contribuables;
–
dissimulation de pièces ou production à la Cour des comptes de pièces
falsifiées ou inexactes.
La cour peut
prononcer à l’encontre des personnes susvisées une amende dont le montant ne
peut dépasser le double de leur traitement annuel brut.
Toutefois, ne sont
pas soumis à la juridiction de la cour en matière de discipline budgétaire et
financière lorsqu’ils agissent en qualité, les membres du gouvernement
ainsi que les membres du parlement sauf levée de leur immunité
La Cour des comptes
procède à un examen a posteriori, ce qui lui permet de porter un jugement
d’ensemble sur un certain nombre d’opérations pluriannuelles et lui donne la
possibilité de procéder à des vérifications minutieuses et exhaustives des
recettes et des dépenses publiques.
2-Les
attributions administratives
Quand aux
attributions administratives de la cour des comptes, elles consistent en
l’appréciation des gestions publiques et l’établissement de rapports
contradictoires. La cours établit deux catégories de rapports :
-un rapport général
d’activités destiné au Roi et qui retrace les activités essentielles de
l’institution ;
-un rapport sur
l’exécution de la loi de finances et de la déclaration générale d conformité.
Ces documents sont envoyés au parlement et servent de support à la discussion
du projet de loi de règlement déposé par le gouvernement
Les rapports
particuliers sur chaque entité contrôlée, le rapport sur l’exécution de la loi
de finances ainsi que la déclaration de conformité ont pour objectif d’informer
les élus de la nation sur les conditions d’exécution de la loi de finances et
sur la conformité ou la non conformité des chiffres qui lui sont communiqués
par le ministère des Finances (comptes généraux de l’Etat) avec ceux qui lui
sont directement produits par les comptables (comptes individuels de gestion).
3.
Contrôle de gestion
En matière de
contrôle de gestion, la mission de la Cour des comptes ne s’arrête pas à
l’information, puisque ce contrôle porte sur tous les aspects de la gestion à
savoir régularité, sincérité, matérialité des opérations comptables,
réalisation des objectifs assignés, les prix pratiqués et les résultats
financiers obtenus, les moyens utilisés, les coûts des biens et services
produits. La cour a désormais la faculté d’apprécier les conditions et la
qualité de la gestion des organismes publics soumis à son contrôle.
On peut donc noter
une extension du contrôle de la cour qui ne se cantonne plus à l’examen de la
régularité des dépenses et des recettes.
Le contrôle de
gestion peut aussi se traduire par des conseils, par des suggestions sur les
moyens d’accroître l’efficacité et le rendement de l’action administrative.
Ceci implique que la
juridiction se penche sur des problèmes d’organisation et de procédure, examine
la conformité des résultats aux objectifs, le rapport coût efficacité à long
terme, la productivité des services, etc. Cet élargissement des
compétences rapproche les attributions et l’organisation de la juridiction
marocaine à celles de la Cour des comptes française. En effet, la loi de 1967,
modifiée par la loi du 10 juillet 1982 dispose que la cour « s’assure du bon
emploi des crédits…gérés par les services de l’Etat ».
Dans
ce sens, la Cour des comptes assiste le gouvernement dans sa gestion financière
et facilite le contrôle du parlement sur le gouvernement par la classification
des conditions d’exécution de la loi de finances qu’elle opère.
S3.
Le contrôle parlementaire des finances publiques
L’objectif du
contrôle parlementaire est de contraindre le gouvernement à rendre publiquement
des comptes sur l’exécution du budget que le parlement lui a confié.
L’appréciation de la valeur du contrôle parlementaire est particulièrement
controversée. Pour certains observateurs, le parlement ne remplirait;
qu’imparfaitement sa mission de contrôle à cause de la permanence du phénomène
“majoritaire qui aurait transformé le parlement en une simple chambre
d’enregistrement du budget de l’Etat. En outre, la technicité des questions
budgétaires et leur complexité auraient contribué à aggraver cette situation.
L’impressionnante
masse des documents budgétaires à contrôler chaque année désarme souvent les
parlementaires soit par manque de compétence, soit parce que le contrôle –
surtout a posteriori – ne représente plus la préoccupation majeure des
parlementaires. D’autres analystes estiment que ce jugement doit être
nuancé”, selon le degré de démocratisation atteint dans chaque pays et le
niveau de formation des élus, car la formation du personnel politique des
assemblées n’est pas forcément adaptée « à une mission de contrôle qui revêt
nécessairement un caractère technique ».
L’effectivité du
contrôle parlementaire doit être vérifiée au stade du vote initial de la loi de
finances de l’année (contrôle a priori) ainsi que lors de l’examen des projets
de lois rectificatives (contrôle en cours de gestion), et enfin lors d’examen
de la loi de règlement (contrôle a posteriori).
1.
Le contrôle parlementaire a priori : Les amendements
C’est
un contrôle qui peut paraître paradoxal. Mais le paradoxe, comme le montre la
pratique, n’est qu’apparent. La discussion du projet de la loi de finances de
l’année offre une occasion précieuse de contrôle car elle permet de s’informer
sur les intentions financières du gouvernement et aussi sur les réalisations
d’une gestion financière écoulée. Cette information permet aux parlementaires
de porter un jugement en connaissance de cause sur l’action du gouvernement et
leur donner l’occasion de contrôler la politique financière de ce dernier en
utilisant les moyens dont ils disposent (les amendements).
Ce pouvoir d’action
provient directement de la discussion du projet initial de loi de finances et
de la possibilité de procéder au dépôt d’amendements par les parlementaires. En
effet, quelles que soient les limites légales, les parlementaires peuvent
prendre des initiatives tendant à rectifier les propositions qui leur sont
faites dans le domaine des recettes et des dépenses.
Au Maroc, un nombre
important d’amendements est adopté chaque année, lors de la discussion du
projet de loi de finances. Le droit d’amendement reste donc bien un moyen
limité certes mais privilégié quand même du contrôle parlementaire.
2.
Le contrôle parlementaire en cours de gestion
Ce
contrôle apparaît comme étant la fonction permanente des députés. Ce sont
essentiellement les commissions des finances des assemblées élues qui sont
chargées de suivre l’exécution du budget, de contrôler l’utilisation des
crédits autorisés et de demander si c’est nécessaire aux parlementaires
d’exercer une censure.
Par ailleurs, à sa
demande la commission des finances peut entendre le ministre des Finances ou
n’importe quel autre ministère dépensier, pour fournir des explications sur
l’exécution de la loi de finances. Les parlementaires peuvent aussi demander
des précisions et des explications au gouvernement par voie de questions orales
ou écrites.
La discussion et le
vote de la loi de finances rectificative constitue une occasion pour les
parlementaires d’exercer leur contrôle.
On peut noter
cependant, que les lois de finances rectificatives sont souvent considérées
comme une simple formalité.
3.
Le contrôle parlementaire a posteriori: la loi de règlement
L’objet de la loi de règlement
est assez différent de la loi de finances de l’année et des lois de finances
rectificatives. Il ne s’agit plus de prévoir et d’autoriser, mais de constater
et de contrôler.
La loi de règlement
constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les
différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances de
l’année, complétée le cas échéant, par des lois rectificatives.
L’importance de la
loi de règlement vient du fait qu’elle reflète la réalité. C’est elle qui instamment,
indique quel a été pour un exercice donné, le montant du découvert ou de
l’excédent, en arrêtant définitivement les recettes et les dépenses se
rapportant à une même année. L’expérience a prouvé qu’il y a souvent des
différences importantes entre les prévisions et les autorisations contenues
dans la loi de finances de l’année et les résultats inscrits dans la loi de
règlement.
L’examen du projet de
la loi de règlement devrait faire l’objet d’un contrôle approfondi de la part
du parlement. En réalité, les parlementaires se désintéressent de la loi de
règlement ; ils accordent beaucoup plus de temps à l’examen de la loi de
finances de l’année qui est pourtant moins près de la réalité. La loi de
règlement est souvent présentée au parlement avec beaucoup de retard. Ainsi par
exemple au Maroc la loi de règlement pour l’année budgétaire 1988 n’a été votée
qu’en 1997. Ce retard fait perdre à la loi de règlement toute signification. Il
est d’ailleurs, généralement admis que la loi de règlement n’a qu’une portée
assez limitée et ne mérite qu’un intérêt minimum.
Le retard dans la
présentation des lois de règlement, l’ampleur des différences constatées, la
faiblesse du contrôle exercé par la Cour des comptes ainsi que le niveau et la
durée des discussions portent atteinte aussi bien à la crédibilité du
gouvernement qu’à celle du parlement
[1]-G Jèze, cours
élémentaire de sciences des finances et de législation financière, ed, Girard
et Brière, Paris, 1909, p 161.
[2]1 Le terme “budget” englobe
l’ensemble de ses composantes, à savoir: le Budget Général, le Budget Annexe,
les Compte Spéciaux du Trésor et les Services de l’Etat Gérés de Manière Autonome.
Quant au terme de “Loi de Finances”, il est plus global et comprend
les différentes dispositions juridiques relatives aux recettes et aux charges
de l’Etat, les modalités de leur
application et de leur contrôle ainsi que le budget de
l’Etat. Sont réputés lois de finances, aux termes de l’article 2 de la loi
organique relative à la loi de finances, la loi de finances de l’année, les
lois de finances rectificatives et la loi de règlement.
[3] Articles 14,
15 et 16 de la loi organique relative à la loi de finances
